“万圣书园店招事件”的法理问题

　　“几年前的合法审批今天看来却将我们陷于非法当中”

　　万圣书园遇到一个麻烦。这家北京著名的学术书店在几天前被强制拆除了两块店招。城管在对其出具的公示中称，整治的目标是“打造与北京奥运盛会相匹配的整洁、和谐、优美的城市环境”。
　　创办于１９９３年的万圣书园被誉为京城学人的精神家园。在它１４年的历史中历经三次搬迁。万圣最早位于西北三环中国人民大学附近。１９９４年三环路改造，万圣被迫迁址北京大学东门外的成府街巷内。２００１年，成府老街再遭拆迁，万圣第三次搬迁至现在的成府路蓝旗营北大清华教师楼下。
　　现在，万圣书园又一次被摆在了城市治理的棋盘上。

被拿下的店招
　　２００７年６月中旬，万圣书园接到了“清华园地区整顿广告牌匾标识责任书”。与这份公告同时到达的是由北京市海淀区城管监察大队出具的责令限期拆除通知书。
　　通知书认定万圣书园违反了《北京市市容环境卫生条例》第四十条第一款规定，属于未按规范设置牌匾标识，要求自行拆除三块牌匾中的两块，另外一块按照方案中规定的标准限期整改。
　　２００６年１２月新修订的《北京市市容环境卫生条例》第四十一条具体内容为，“机关、团体、部队、院校、企事业单位和其他组织及个体工商户的名称、字号、标志等牌匾标识，应当按照本市牌匾标识设置规范规定的位置、体量、数量等要求进行设置，与周围景观相协调。”
　　而上述规定提到的“本市牌匾标识设置规范”，是指北京市市政管理委员会２００５年３月发布的《北京市牌匾标识设置管理规范（试行）》，该规范第１１条规定，“每个单位在每处办公场所只能设置一处牌匾标识。但单位所在建筑有多个出入口的，可在每个出入口各设置一处该单位的名称牌匾标识。”
　　根据这个“一店一牌”的原则，万圣书园作为仅有一个出口的商户则只能拥有一个牌匾。而此前，万圣除书店正门上方的“万圣书园”店招外，另有两个小的灯箱招牌，分别为中文“万圣书园”和英文“Ａｌｌ Ｓａｇｅｓ Ｂｏｏｋｓｔｏｒｅ”。
　　如此看来，拆除似在法理当中。
　　然而，对于这个突如其来的决定，万圣书园总经理刘苏里却感到匪夷所思。据记者了解，２００４年万圣书园曾就本店的三块店招向相关部门做了申请并获得批准。从审批表上可以看到，店招的大小尺寸都被标明，三个审批机构——市容办公室、工商管理部门以及市政管委户外广告科都签署了同意字样。
　　既然是三年前审批通过了的，为什么现在又说违法了呢？
　　刘苏里在自己的博客中向外界公布了这一事件，并发出质疑：是否每个（奥运）主办城市，都要求商家拆除原来的店招，按当地政府一个下属机构的“新标准”，重新制作？
　　就在万圣书园试图寻求合理解释的时候，６月２３日清晨，书店工作人员上班时发现，两块灯箱牌匾已经被一群陌生人强行拆除了。此前，城管向万圣送达了一份空白拆迁委托书，内容为：为配合２００８奥运环境整治，我（单位）自愿拆除成府路蓝旗英底商不符合规范的牌匾标识（内容略），因我（单位）无力自行拆除上述牌匾标识，故委托拆迁公司代我进行拆除。在这份需要填空的委托书上，当时万圣拒绝签字——但这并没有影响牌匾被最终“委托拆除”的结局。

马拉松必经之路
　　对万圣书园而言的“突然袭击”，实际早在一年前就已提上议事日程。治理和规范户外广告及牌匾是奥运环境整治中非常重要的一部分。据南方周末记者了解，去年９月，北京市“２００８”环境建设指挥部部署了治理规划。
　　为了保证实施，城管甚至明确向商户的承租产权单位和物业部门提出了严格要求和强大授权，“各产权单位、物业部门对不按时整改、撤换、拆除的，有权终止合同”，并强调，所有不按时整改、撤换的，由城管进行强制拆除，并进行处罚。
　　海淀城管大队督察科负责人告诉本报记者，万圣书园所在的成府路被确定为一类整治区域，因为这条街道将是马拉松比赛的必经之路。据记者了解，海淀区共有１０１条街道被列入整治范围，目前调查，有９０００多户企业的牌匾属于违规，２０００多个户外广告需要整治。面对如此庞大的数目，在整治最后期限来临之前，城管人员目前正在夜以继日地工作。
　　通过海淀城管提供的资料，南方周末记者总结发现，目前多数企业牌匾违规集中于三类。一、违反牌匾规范第五条：牌匾标识的设置应当符合本市牌匾标识设置专业规划要求，适应街区文化特点，与主体建筑风格和周边市容景观相谐调，达到白天美化环境与夜晚灯光夜景相结合的整体效果。二、违反第八条第二、三款：在同一建筑物墙体上设置的牌匾标识，其高度、大小规格等应当谐调有序；在同一道路或同一街区相邻建筑物上设置的牌匾标识，其媒体形式、体量、色彩、灯光效果等应当达到整体和谐。三、违反第十三条：每个单位在每处办公场所只能设置一处。
　　可以看出，前两类规定并无清晰标准，“牌匾的高度、大小规格要协调有序，怎么才算协调，怎么才算有序？”刘苏里不明就里。在向万圣书园下达的“清华园地区治理方案”上，广告牌匾标识必须符合的标准被作出了相当细致的要求，如牌匾长度以店铺门脸跨度为准、高度５０公分；再如，对牌匾的材质亦有所规，ＰＶＣ、亚克力、不锈钢、３Ｍ贴膜等。海淀城管表示，整治方案只是将原来散落各处的要求进行了重申，并不存在所谓“新的标准”。但本报记者查阅多部法规发现，对于牌匾长度和宽度的数据化要求此前并不存在，显然这是一个扩大化的解释。

谁在违法？
　　让万圣书园颇不能接受的是，如果自己的牌匾违规，那当初三个部门为什么能一一审批通过？就这一问题，海淀区管委户外广告办公室给本报记者的答复是，当时审批是按当时的规定，２００５年３月北京市政管理委员会发布了“北京市牌匾标识设置管理规范”，规定了“一店一牌”，后来牌匾审批工作也全部停止，这就意味着此前的申请同时作废。“企业不能承担政府朝令夕改的后果啊，在信息不对称的情况下，我们怎么可能预知政策三年后的变化。几年前的合法审批今天看来却将我们陷于非法当中。”刘苏里对此解释表达不满。
　　海淀区人大代表、法学博士许志永对此也表示异议。他认为，从法律上说，北京市市政管委是执法机关，不是立法机关，其对法律适用所做的解释必须严格限制在地方法规的规范之内。但２００５年发布的牌匾标识设置规范给被管理单位增加了义务，显然超越了职权，该规定应该不具有法律效力。再者，城管部门不能用后来出台的法规来惩治之前的行为，这是法律不溯及既往的基本原则。
　　公益律师夏霖也从同样角度提出意见，他说，行政许可法的一个原则就是设定行政机关的一次性告知及许可标准公开义务，其目的是限制行政权力的恣意行使。而其中的“标准”不是任何红头文件都可以设定，只有法律、法规及规章才有权设定相关行政许可的标准。在此次“万圣店招”事件中，城管方面拆除“万圣店招”的依据是《北京市牌匾标识设置管理规范（试行）》的规定：一户一匾。牌匾标识规范是北京市政管委会下发的规范性文件，如此层级的文件并没有权力设定行政许可的标准。“何况，‘万圣书园’的牌子是合法机关经过合法程序审批的，当初合法的牌子不应该成为随意变更的行政标准的牺牲品。”
　　关于海淀区的整治方案也引发了法律人士的讨论。“万圣店招”事件中所涉的整治方案制定者是海淀区２００８环境建设清华园街道分指挥部及城管高校分队。有法律学者表示，其在整治方案中任意扩大关于牌匾标准的解释，更是不知道权力从何而来。“这样一个临时机构，居然能够制定具有法规性质的整治方案并要求行政相对人遵守，违令者还要接受行政处罚，法律的稳定性何在？”
　　万圣书园目前惟一所剩的店招按照要求须缩小后下移，南方周末记者从海淀城管处看到的整治后的效果图显示，未来成府路沿街商户的店招将全部在一条水平线上，整齐有序。