打的还是土地算盘 湘江治污：借债上马

重金属污染治理完工后，腾出的土地预期会升值，土地出让金将是债券返本付息的主要资金来源。不过在一些四线城市，修复后的回报并不一定能收回修复成本。地方政府的财政实力、回购意愿、宏观土地政策等成为潜在的风险因子。

“一号工程”也缺钱

李来华这个年过得并不好，马年春节也没歇气，马不停蹄地在辖区里的苏仙区、宜章县等重金属污染治理项目点之间督查、奔波。

悬在这位郴州市环保局局长头顶的达摩克利斯之剑正是重金属污染防治项目的进度。在2014年年初的湖南省环保工作会议上，重金属防治项目完成情况被列入绩效考核内容——对列入国家和省目标责任书的重点减排项目在今年10月前要基本完成，没有完成的，2014年的绩效考核将扣分。

2011年3月，国务院正式批复《湘江流域重金属污染治理实施方案》（以下简称《方案》），这是全国第一个由国务院批复的区域性重金属污染治理试点方案，在湖南省，又被称为“一号工程”。《方案》规划项目927个，总投资595亿元。

“2013年之前，进度都非常慢。”参加2014年全国“两会”的湖南省环保厅副厅长潘碧灵如此对南方周末记者说道。

郴州地处湘江源头，河网密布，90%水系均流入湘江；同时，它还是中国“有色金属之乡”。两者叠加，郴州便成了湘江治污负担最重的城市，也是“一号工程”的“老大难”和重点督导对象。

2012年7月，媒体披露，郴州被列入“一号工程”的25个重金属污染防治项目无一通过竣工验收。主要原因是地方政府配套资金不到位——25个项目，总计划投资19.8亿，但资金缺口达9亿元。

如何解决重金属污染治理资金缺口？发债——湘江流域重金属污染治理专项债券。

截至2014年2月底，衡阳市本级、湘潭市本级、郴州市苏仙区、郴州高新区4家分别发行重金属污染治理专项债券16亿元、18亿元、15亿元、18亿元。债券分别由衡阳弘湘国有资产经营有限责任公司、湘潭振湘国有资产经营投资有限公司、郴州市新天投资有限公司、郴州高科投资控股有限公司发行。以上四家公司均是地方政府投融资平台，募集资金用于区域综合治理、河道整治、企业搬迁退出、历史遗留废渣治理、土壤修复等43个项目。

湖南就此成为国内首个且唯一发行重金属污染治理专项债券的省份。正是在借债治污的方法下，湘江重金属治理得以艰难持续，“（目前）大部分工作都是在2013年做的。”潘碧灵透露。

无奈的“创意”

借债治污的“创意”，正是来自潘碧灵。除了担任湖南省环保厅副厅长，潘还是全国政协委员。

2012年全国“两会”上，潘碧灵就曾提交提案，请求中央支持湖南省重金属污染治理工作，并拟发行湘江流域重金属污染治理专项债券，因为湘江流域重金属污染治理“时间紧、任务重，地方财政压力很大”。

潘的“创意”实属无奈。《方案》公布之前，中央政府和湖南博弈的焦点集中在治污资金的分摊比例。“湖南希望中央占大头，60%或者70％，至少是50%。”湖南省环保系统一位官员称。最终湖南的预期落空，“中央只承诺分摊30%。比例完全倒过来了”。

“真正困难的是市县，本身财政就很困难。”潘碧灵说。

湖南省发改委披露的相关数据显示，截至2013年11月，湘江流域重金属污染治理开工建设了239个项目，总投资255亿元，共争取国家投资补助38亿元，省内配套91亿元，国家批准发行重金属治理专项债券49亿元，申请世界银行贷款1.5亿美元。截至目前，已完成投资108亿元。

这实际意味着，湖南两年半内，只完成了《方案》五分之一的投资。

“容易治理的都快完成了，剩下的都是硬骨头，有的需要整体搬迁，资金需求更大。”潘透露。

即便土壤修复企业，也对资金兑现颇为忌惮。国内知名环保企业桑德环境董事长文一波籍贯湖南，他亦被家乡巨大的土壤修复市场吸引，曾和株洲市政府洽谈清水塘的一个项目。但因为“从企业搬出去到修复完大概要30亿元，国家只给3个亿”，项目一直未能落地。

土地“财技”

巨大的资金缺口和湖南省的不断游说，国家发改委终于送出专项债这块“小蛋糕”。

2013年6月，湖南省发行第一笔重金属治理专项债。截至2014年2月底，总共发行四笔债券，募集67亿元资金。湖南省发改委相关文件显示，湖南7个城市被列入专项债的试点，募资规模接近100亿，湖南省市县一级的重金属治理配套资金，几乎全部仰仗于此。

与潘碧灵的提案不同，发改委并未满足湖南方面提出的所有要求。譬如，适当降低发行门槛，允许湘江流域重金属治理专项债券规模超过净资产40%的上限，放宽发行主体三年连续盈利的要求。

中诚信国际信用评级有限责任公司（以下简称“中诚信国际”）高级分析师王立告诉南方周末记者，发行湘江重金属债券的4家地方投融资平台均达到发改委发行企业债的条件，并不存在放宽了相应的标准。中诚信国际是国内第一家信用评级机构。不过，“发改委审核属于加快和简化审核类”。

王立还表示，湖南的重金属专项治理债券，与国家发改委2010年推出的市政项目建设债券、2013年推出的小微企业扶持债券一样，都属于限定投资项目的企业债。

“其实就是变相的地方债，只不过投到特定的项目上了。”湖南娄底市下辖的冷水江市一位公务员称。地方债是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。2011年，中央批准了上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。

对于财政并不宽裕的县市，土地几乎是其唯一能生财的工具，这与近年盛行的地方政府利用平台公司发行地方债如出一辙。湖南省环保厅曾对外介绍，污染治理项目完工后，预期腾出的土地将会升值，土地出让金将是重金属污染治理债券返本付息的主要资金来源。

污染场地经过修复，变成政府储备土地，经过房产商开发变成商业用地，这几乎是唯一的商业模式。然而，在冷水江这样的四线城市，土地修复后的回报并不一定收回修复的成本。而且，土地市场对宏观经济非常敏感，政策风险同样不可忽视。

“重金属污染治理项目属于公益性或准公益性项目，项目自身产生的现金流不能平衡投资，上述项目都采取了BT方式，即项目建成后由地方政府回购，因此，地方政府的财政实力、回购意愿等是评价此类项目的关键。”王立分析称。

“不给钱，至少要给政策”

相对已经成熟的水处理和垃圾处理市场，土壤修复才刚刚起步。

南方周末记者查阅多个省份的政府工作报告发现，上海、江苏、湖北等省市明确将启动土壤污染治理试点。

不过，根据《土壤环保“十二五”规划》，在“十二五”期间，中央将拨划300亿用于全国土壤修复。对于分布在城市的历史遗留污染土壤，中央财政将给予30%-40%的财政补贴。

显然，对于饥渴的土壤修复市场，300亿元只是杯水车薪，更难解的是在湘江治理试点中遇到的难题——到底谁应该出大头？

与中国类似，日本也曾深受重金属污染之痛。日本前环境大臣川口顺子接受南方周末记者采访时，列举日本神通川流域污染农地修复的例子，30亿元人民币的治理费，三井集团承担40%，其余由国家和富山县分担。“在早期的治理过程中，日本政府承担了相当大的一部分费用。”

显然，相对于日本“谁污染谁治理”的模式，中国的重金属污染是一笔糊涂账。“如果不落实污染人的责任，边治理，边污染，花再多钱的也没有用。”中国环境修复网主编高胜达透露，他在和财政部的官员交流时，后者表达出类似的担心。

而对通过发行地方债来进行土壤修复的模式，文一波在接受媒体采访时也表达过忧虑，“所谓债，就是要还的，而且现在很多用于土壤修复的地方债发行后都被用于了其他方面。”

潘碧灵透露，“因为湖南是试点省份”，国家发改委仍未批复其他省份的同类债券。

2014年全国“两会”，潘碧灵不再盯着湖南的一小块地盘，他带来了一个更宏大的提案。他说，环保投入占到GDP3%以上，环境质量才会得到改善。“去年56万亿的GDP，如果按照3%的话大约有1.5万亿，一年有1.5万亿的投入，环境质量才能明显改善。”文一波则这样表达呼声，“不给钱，至少要给政策。”