村官被撤能否诉讼

    湖南省邵阳县第六届村民委员会换届选举，选票送上田头。相关司法解释的出台，

将从法律上保障村民的自治权利不受侵犯  李爱民／图

２００２年９月１２日本报一版

一样被撤，两种结果
　　８月１５日，最高人民法院发布首次司法解释立项计划，明确提到，将对“村委会成员被非法撤换、停职、诫勉等能否提起行政诉讼”作出解释。消息显示，中国村官在任职上有望获得更确定的司法保障。
　　对王华来说，这是个迟到的好消息。王华告诉南方周末记者：“是该通过法律来追究了。”
　　２００２年８月２２日，北京市房山区，大石窝镇领导到惠南庄村里开了一次会，会上宣布停止王华村委会主任一职。会后，王华还没缓过神来，就让上交任职证书。王华当时想，证书是房山区民政局颁的，他这个村主任是村民选的，怎么让镇上的人说撤就撤了呢？
　　王华找有关部门反映情况，房山区民政局、房山区农村工作委员会、北京市民政局、国家民政部基层政权司，“都解决不了”。最后，他想到找律师。律师说，这种案子法院要是受理了，王华肯定胜诉，就怕法院不受理。
　　不出律师所料，房山区人民法院、北京市第一中级人民法院、北京市高级人民法院以相同理由裁定不予受理：村民委员会组织法没有相应的规定（村委会成员被非法撤换、停职可以提起行政诉讼）。
　　王华想不通：“如果法院不受理，那村民委员会组织法的规定不就是一纸空文？”王华说的规定是村民委员会组织法第１１条：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”
　　北京的法院不受理，江苏的法院援引这条法规给了王士丰一个说法。１９９８年，王士丰当选江苏省淮安市淮阴县王营镇王庄村村民委员会主任。两年后，因行政区划调整，王庄村与张庄村合并，保留王庄村，王士丰仍任原职。３个月后，王士丰被王营镇党委、政府免去职务。王士丰以王营镇政府违法行政为由将其告上法庭。
　　淮阴县法院受理了此案。法院审理认为，被告王营镇政府对调整后的村委会应当给予指导，并及时组织村民依法选举产生新的村委会主任、副主任和委员，不得指定、委派或者撤换。被告王营镇政府的工作人员宣布免去原告王士丰担任的村委会主任职务，没有法律依据，属违法行为。
　　王华和热心帮助他的人还是从王士丰的胜诉看到了希望。二审维持一审裁定，在热心人士熊伟的帮助下，王华到最高法院信访办申诉。接访的人告诉他，不能越级申诉，应该先去北京市高级人民法院。被第三度驳回之后，王华才知道，他这种案子，法院受理是例外，不受理“属正常”。
　　正苦于投诉无门时，王华被区里找去谈话，说如果下次选举他能再次当选，那自然证明镇里的停职决定是错的。
　　２００４年６月和今年６月，王华两次当选村主任，却备感无奈。

法律外处理
　　王华和王士丰的事情都上了《人民日报》。他们起诉当时，正是村官遭乡镇政府随意撤换的多发期。
　　２００２年９月１２日本报曾报道，全国村民自治先进市——湖北省潜江市，自第四届村委会换届以来，被乡镇党委、政府非法撤换的村委会干部达６１９人，涉及２６９个村，占全市的８１．７５％，其中１８７个村的村主任被非法撤换，占５６．８％。“潜江样本”中的村主任何先贵两年间经历４次被免、５次复职（见南方周末２００２年９月１２日一版《三年撤了１８７名民选村官》）。
　　民选村官上任后，要查账的、公开理财的，不积极配合收税费的、手段不硬的，不是乡镇干部亲信的，往往被叫下台。村委会和村党支部的微妙关系也致使村官屡遭撤换。山东曾发生５７个村委委员集体辞职，原因是：村党支部和镇党委镇政府片面强调党的领导，采取支部包办代替村委会的做法，村里的财务和公章都由村支书掌管，镇党委镇政府不但不解决村官反映的问题，还随意任免村委会成员。
　　一位当时在民政部搞信访接待的工作人员告诉南方周末记者，１９９８年村民委员会组织法开始正式实施，乡镇上一些“传统的做法”在法律面前纷纷“现形”，随意罢免、撤换村官就很典型。
　　据这位民政部工作人员回忆，当时，被撤换的村官到民政部上访，几乎手里都攥着村民委员会组织法的单行本，不少人对该法第１１条倒背如流。
　　这部法律没有明确规定他们可以到法院告乡镇政府，这成为法院拒绝受理的理由之一。
　　也有法院认为村委会人事任免纠纷的解决另有渠道。在一个同样性质的案件中，潜江市人民法院二审裁定认为，“起诉人的诉讼请求应由当地政府机关和上级人民代表大会常务委员会调查处理，不属于人民法院受案范围，不予受理”。
　　民政部是处理此类事件的主要机关。“我们也只能给有关乡镇发个公文，督促他们改正。”上述民政部工作人员承认，这种“督促”很不得力，有的乡镇象征性发个函件表明态度；有的名义上恢复被免村官的职务，变相地不让他参与村务，事实上将其权力架空；有的干脆回避这个问题，“我们也没有任何办法”。
　　作为监督机关的人大常委会在此类事件中的作用也有限。王华告诉本报记者，北京市人大曾就此事提过建议案，没见任何回音。潜江的一位村干部，是因为当地人大代表的调查报告引起上级重视，最终才得以复职。
　　法律之外，被撤村干部只能到不同机关上访、申诉，反映情况。据民政部相关人士透露，这几年乡镇政府“随便乱来”的情况有所减轻，被停职、撤换上访的村官还是不少，大多村官文化水平比较低，加上诉讼成本高，最后打官司的并不多。
　　“比起我们民政部门，法院解决这类事情，（诉讼的处理方式）更有裁判性和权威性。”这位人士说 。

村官被撤纳入行政诉讼是个趋势
　　通过诉讼解决的王士丰，也仅仅得到一个“说法”。法院只判决违法，没有撤销也没有判决被告作出其他类似恢复原村委会主任职务的行为。诉讼后很长时间内，镇政府没有给他任何补救措施。
　　尽管如此，淮阴县法院的这纸判决仍然让很多村民自治方面的法律研究者记忆深刻。根据中国的行政诉讼法，只有“人身权”和“财产权”受到侵害，才能提起行政诉讼。“村官被撤，很难说是人身权或财产权受到侵害。”北京大学行政法教授姜明安说。
　　较之行政诉讼法，《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的司法解释》采取列举六种排除事项的方法，某种程度上扩张了受案范围。村委会成员被非法撤换、停职、诫勉的情况没被排除在外。另外，解释规定了“其它合法权益”，不限于行政诉讼法规定的“人身权”和“财产权”。司法实践中，受教育权、承包权受到侵害都已有被法院受理的案例。
　　村干部任职的权利属于政治民主权利。民主政治权利的司法保护一直处于灰色地带。１９９０年代中期开始出现出版、结社自由受到限制、集会游行不被批准等侵害事件，法院几乎都不予受理。
　　１９９０年代末出现的被撤村官诉讼案，也被普遍看作法院不宜介入的领地，更多地被视为政治问题。
　　从法理上说，乡镇政府对村官的撤换均属非法。“乡镇政府根本就没有权力撤换村委会，何谈非法撤换？”北京大学法学院教授王锡锌认为，“非法撤换”这种提法本身就有问题。
　　王锡锌认为，如果最高法院不专门对此作出解释，法官根据村民委员会组织法和行政诉讼法第二条，也可以将这类案子纳入受案范围。但在成文法传统根深的中国，法官往往只有看到白纸黑字，而且必须讲得很清楚很明确，才能决定怎么判。
　　另一原因是法官判案不独立。“法官也看得懂法条的内在含义，但他不敢轻易下判。”王锡锌说。
　　长期致力于改善村民自治状况的热心人士熊伟向本报记者介绍，２００４年法律界开过一场村民自治法律问题的研讨会，“当时大家都知道，村官被撤纳入行政诉讼是个趋势。”
　　据熊伟认为，比起上世纪９０年代末，近年来法院在受理村官被撤案件方面的压力明显小了些，但“还是要冒一定的风险”。
　　王华在诉讼过程中就明显感觉到，“法院觉得这是个烫手山芋，不好接，怕得罪政府”。
　　“怕得罪政府”是法院在行政诉讼中的“死穴”。今年３月２７日举行的第五次全国行政审判工作会议上，最高法院院长肖扬直揭：有的法院怕得罪政府或有关行政机关，不敢行使司法监督权，有些该受理案件不受理，导致相对人告状难。
　　对未来行政诉讼受案范围的扩大，更多的学者表示出“谨慎的乐观”：村民自治领域历来上访量大，如果能够通过诉讼解决的事由纳入司法轨道，无疑契合“和谐社会”的要求。接受南方周末记者采访的学者普遍预测，最高法院将作出允许被撤村官提起行政诉讼的解释。
　　这样一来，按照现有法律规定，村委会成员基本上将胜诉。在北大法学院教授沈岿看来，法院未来将面临更大的挑战：一旦村委会或村民大会获得更多管理农村的权力和地位，村民可否起诉村委会或村民大会？换句话说，村民大会或村委会作的决定，在多大程度上法院可以介入？
　　熊伟对这次的司法解释寄予更高的期望。他期待，以此为突破口，其他侵害村民自治权的行为也能受到独立的司法审查。
　　最高法院给本报记者的回复是，解释还在制定中，不便过多回应。
　　王华说他知道法院的难处，自己也没有时间和精力再去想五年前那场停职风波，因为村务繁忙，很多工作需要和村党支部协调。
　　“搞好班子团结比什么都重要。”王华说。