【新政观察】二十年纠结 存款保险从起点再出发

编者按：种种迹象表明，推出存款保险制度或将成为金融领域下一个具有实质性突破的改革措施。这项在全世界大部分国家都已建立的金融“防火墙”制度，在中国已历经二十载沉浮，数次加速，又数度搁置。政策迟迟难推，既有颇为微妙的部门分歧，又受制于欠缺顶层设计的监管协调之困。

为此，南方周末经济板块本期特刊发一组文章，记录此中的政策变迁，以及赞成者、反对者的不同思考。

脆弱的信心崩溃了，存在银行里的钱也会有去无回。

一个个营业部，挤满了情绪激动的人群。人们高声叫嚷着，取出存款，所有存款。

这是1997年的海南，中国金融史上一场并不久远的噩梦。

噩梦在此后数年间接二连三地降临。海南发展银行、威海市商业银行、郑州城市合作银行、汕头市商业银行等陆续发生大规模挤兑。

最终是国家出手。自1997年以来，在中国的11起重要的金融机构市场退出中，除广东国际信托投资公司外，其他机构的债务清偿都由国家兜底——人民银行被迫以再贷款名义提供资金。

然而，这种国家信用背书的制度，即“隐性全额存款保险”制度之下，代价惨痛，央行亦难堪重负：

公开数据显示，自1998年至2003年以来，中国有三百多家金融机构关闭破产，兑付自然人的债务超过1700亿元。央行对这些即将关闭的金融机构被迫发放的信用贷款显然收回无望。

不过，如果建立存款保险制度，测算结果显示，可节约央行的再贷款资金五百多亿元。

全世界大部分国家都选择了这种制度。1933年，一场银行危机后，美国建起了世界上首个全国性存款保险机构，很快就被各国效仿。国际存款保险机构协会的统计显示，目前已有111个国家（地区）建立了存款保险制度，而金融稳定理事会的24个成员国（地区）中，绝大多数都已建立存款保险制度，缺席者是南非、沙特阿拉伯和中国。

存款保险，顾名思义，是为储户的存款提供的一种支付保障，银行缴纳一定额度的保费，为特定范围存款账户购买保险。一旦银行面临破产倒闭，将由存款保险机构向存款者支付部分或全部存款，这样能迅速、有效地处置问题银行，降低处置成本。

事实上，在中国，迟迟未能破冰的存款保险制度已酝酿近二十年之久。

“之所以迟迟未能推出，主要受阻于三方面争议。”中投公司副总经理谢平在《中国金融改革思路：2013-2020》一书中写道，其中之一即是，人民银行、银监会和财政部都想成为存款保险的主管部门，“这既有认识分歧，也有一定程度的‘部门权力之争’”。

而另两项争议，则是存款保险机构与银监会的监管功能、人民银行的金融稳定机制的协调与衔接问题。

回顾存款保险二十年来时路，堪称观察中国式决策的样本。数次加速，又数次搁置，背后折射的是颇为微妙的部门利益图谱，以及在此基础上所建立的、欠缺顶层设计的监管协调机制之困。

存款保险再提速

这是数年之后，相关部门负责人的再度密集公开表态。

2013年两会上，央行行长周小川破例留任，因政府换届暂缓的存款保险制度改革得以“无缝衔接”。种种迹象表明，推出存款保险制度或将成为金融领域下一个具有实质性突破的改革。

2013年2月的中国人民银行工作会议，将存款保险制度视作“今年三项改革重点内容之一”。5月发布的《金融稳定报告》措辞亦十分急切，“当前建立存款保险制度的各方面条件已经具备，实施方案经过反复研究和论证，各方面已形成共识，可择机出台并组织实施”。

所谓的共识是指，推出存款保险制度是完善市场化的金融机构“退出机制”，也为下一步民营银行的设立做好准备。功能完善的存款保险制度如同一道防火墙——在事前防止银行遭受挤兑，并阻断风险向其他银行和实体经济传导。而这项制度，也将成为监管机构的审慎监管、央行“最后贷款人”之后金融安全网的最后一道防线。

当月，发改委发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，罕见地单独列出了存款保险改革的具体要求，并指明由人民银行、银监会、财政部等部门负责。

这是数年之后，相关部门负责人的再度密集公开表态。

央行上海总部副主任凌涛在2013年6月末的陆家嘴论坛新闻发布会上公开表示，人民银行会同各有关部门已基本达成共识，就存款保险制度的组建积极做好有关准备工作。

一周后，《中国日报》报道称，全国人大常委会委员、前央行副行长吴晓灵在上海参加中欧商学院活动时更直言，在历经多年讨论之后，中国可能在2013年底提出存款保险方案。

央行行长周小川也于2013年7月份发表署名文章称，将推进存款保险制度建设，为小型金融机构创造公平竞争环境。

一位曾参与央行存款保险内部论证会的人士告诉南方周末记者，央行