“惩治不能有效，预防就不要指望有好效果” 预防腐败局六年“试水”回望

编者按：十八大后，中央反腐动作密集。“将权力关进制度的笼子”，已成为高层共识。

一段时间以来，预防腐败的制度建设，成为中国反腐败的制度建设重心，各级预防腐败局，也成为中国反腐体系的最新设置。这一前置的防腐系统，成立六年来，是否起到了该起的作用？

长沙市芙蓉区搞了一个风险防控机制，“你生日了就发短信给你，不要大吃大办；你退休了就提醒你，要把公车还回来”。

中国人普遍觉得收钱才是腐败，但是在国外，“一个官员天天喝茶不干事，搞官僚主义也是腐败，因为浪费纳税人的钱。”

国家预防腐败局自2007年9月成立后，已经迈入第六个年头。中国人民大学反腐学者毛昭辉还记得，“当年预防腐败局成立的时候，电话都打爆了。老百姓寄予很大期望。”

从那以后，在国家预防腐败局主导下，制度廉洁性评估、利益冲突防控、廉政风险防控等制度，从地方省市试点发端，渐次向全国推广。其核心目的如同在2013年两会上，温家宝总理政府工作报告中的表述一致：从制度上改变权力过分集中，而又得不到制约的状况。

时至今日，对于从上至下成立的各级预防腐败局工作成效，参与其中的学者评价各异。北京航空航天大学廉政研究所副所长杜治洲相对乐观，“它确实从理念和实践层面把预防腐败工作的思路拓展了，这是一个非常重要的贡献。”持悲观态度者如毛昭辉教授，“这项制度推进的时候，我就提出很多问题。现在看来都印证了。”

北京大学廉政研究中心副主任庄德水觉得，对预防腐败局的期望应该客观，“腐败是个系统性的问题，不能认为成立这么一个机构，就能够完全解决腐败问题。”

“权威性不够”

成立预防腐败局的直接动因，来自于2003年12月中国加入《联合国反腐败公约》。《联合国反腐败公约》分成三部分：预防，定罪，以及国际合作。“公约有些条款具有很强约束力，是国际义务。”北京师范大学刑事法律科学研究院国际刑法研究所所长黄风教授告诉南方周末记者。

建立相应的预防腐败机构，同样是履行公约义务。此外，2004年9月，中共十六届四中全会首次提出“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉十六字方针，预防腐败作为构建惩防体系的一部分被重点强调。连同《联合国反腐败公约》的明确要求，国家预防腐败局在此背景下应运而生。

由于预防腐败在中国尚属探索阶段，国家预防腐败局2007年成立时，并未新增人员编制，只在监察部加挂一块牌子，局长由监察部部长兼任，级别为副部级。

从职责看，国家预防腐败局仍以宏观组织协调、综合规划、政策制定、检查指导为主，而防贪审查方