“财政联邦制”是税制改革的方向

中国的区域差异和贫富差异不断加大，很重要的一个原因是国内税收和税源不一致。未来的税收制度改革必须突破现有的财政转移制度的框架，重新划分和增强地方财权

    税收与税源背离问题在国内普遍存在。今年1月15日，财政部、国税总局、中国人民银行联合发布了《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》，期望在制度建设上实现区域税收转移问题的突破。
    国内税收与税源背离的问题近年日趋严重。2006年陕西省国家税务局就总机构、分支机构税收问题选取了能源、铁路、邮政、金融等12个行业进行调研和测算，发现从2001年至2005年期间，仅内资企业所得税一项就分别从陕西省转移出10.38亿元、12.79亿元、15.18亿元、26.02亿元和36.69亿元，移出数额逐年增加，5年合计移出101.06亿元，平均每年移出20.21亿元。其中，最突出的是能源和金融两个行业的税收转移，能源行业移出42.59亿元，金融行业移出55.26亿元，两行业合计为97.85亿元，占12个行业横向税收移出总额的96.82%。
    再比如，在西气东输工程中，新疆的天然气输送到上海，几千公里的运输量所形成的营业税源是分布在沿途十几个省区的，但按照现行规定，所有营业税都在企业注册地上海缴纳。除新疆从上海获得一部分非制度性补偿外，其他沿途各省区和居民虽然已经并将继续为西气东输工程提供资源，比如相关的移民、占地、治安等，但在当地形成的税源并没有实现为当地的税收。如果现行制度不改，这些省区将永远拿不到他们应得的这部分税收收入。
    从国家层面来看，税收与税源背离问题，正在加剧中国本已不断拉大的区域社会与经济发展差异。国家税务总局原副局长许善达在近期接受媒体采访时表示，现有的财政转移制度不能替代税收与税源一致性原则。这意味着，税收制度改革必须突破现有的财政转移制度的框架。
    在我们看来，之所以将税收与税源一致性问题提到这样的高度，是因为这个问题关系到国内区域发展稳定的大问题。
    中国幅员辽阔，各地区之间在自然条件与资源、经济发展方面存在着较明显的区域差异，而区域差异往往与贫富差距相互影响。近年虽然中国经济不断发展，中央也加大了财政转移的力度，但区域差异和贫富差异不仅没有缩小，反而有加大趋势。如果照此发展下去，区域差异将导致十分严重的社会稳定问题。
    税源地问题在全世界都不同程度地存在，但发展趋势都是保障所在地的税收权力。比如欧盟在争论了5年之后，于2007年12月对增值税方案进行改革，部分商业活动将不再由服务商所在国征税，而改由发生实际服务消费的国家征收。巴西则通过联邦参议院的决议来解决州政府征收商品服务税导致的税收与税源背离问题，按富州、穷州规定不同税率，基本精神是穷州多得，富州少得，以平衡各地区的经济发展水平。
    美国在处理公司跨州经营应税所得分配问题时，一个核心思想就是公司经营活动所在地对公司在该地区取得的收入拥有征税权，而并不是只有公司法人注册地才能对其征税，从而保证了税收收入归属与税源的一致性，维护了所得来源地的税收利益。为此美国制定了“州际税收协定”。
    中国调整税源地税收比例，将会使发达地区、中心城市的税收收入大受影响。然而，更大的影响则是在制度方面。我们认为，现有的转移支付体系将出现结构性调整，在过去“先收－集中统筹－再分配”的模式外，将增加“地方收取－地方分配”的模式，这相当于在财政上给地方扩权。
    在我们看来，税收税源一致问题只是中国税制改革中的一小步，未来的财税体制改革与政治体制改革将会捆绑在一起。地方财权重新划分与增强，将为中国实行财政意义上的“联邦制”，打下一个基础。
    （作者为安邦集团研究总部高级分析师，电子邮箱hejun@anbound.com.cn）

（责任编辑 邓瑾 助理编辑 温翠玲）