【地方党委换届观察】“权力太集中，容易一言堂”

此次换届中，七年前率先在全省乡镇推行书记兼任乡（镇）长的湖北，决定原则上全部分设，其他多个试点省也重新分设。

“一肩挑”能集中权力、提高效率？有基层干部认为，书记、乡长分设时，也是以书记意见为主。书记兼乡长后，副书记兼人大主席实际是二把手，分管了很多政府事务，重大事项还要两人商量，决策效率比以前不会快多少。

镇书记兼乡（镇）长，理论上是为了提高决策效率，实际操作中却因为“一把手”权力过大，可能带来“一言堂”的问题。 （唐春成/图） 

“书记兼乡（镇）长，权力太集中，容易一言堂。”2011年11月11日，湖北省换届办有关人士对南方周末记者说，今年地方集中换届时，湖北省已经部署，所有乡镇的党委书记一般将不再兼任乡镇长。

实际上，湖北省委在2009年就做出了这个决定，就等今年这次集中换届的时机进行统一调配。

2004年3月，为配合农村税费改革，中央决定开展乡镇机构改革试点。作为先行地区，湖北早在2003年就推出了关于推进乡镇综合配套改革的试行意见，主要一条就是精简机构和人员，实行书记、乡（镇）长一肩挑。2005年，这一做法在湖北全省推广。

乡镇机构改革在全国扩大试点后，吉林、安徽、四川、宁夏、湖南、山西、江苏等地都相继选择部分地区试点“一肩挑”，并在上一轮地方集中换届时调整到位。

今年换届，不乏延续党政“一肩挑”的地区，如安徽、江苏等地仍然规定书记、乡（镇）长可以“一肩挑”。但最早在全省范围内推行“一肩挑”的湖北，却率先宣布放弃，四川、海南、宁夏等地也传出同样消息。

进退之间，“一肩挑”的利弊之争还未消散。

理论上的好处

湖北的乡镇改革真正试点是在2004年，全省有7个试点县（市），监利县是其中之一。这次监利在湖北又率先于2010年1月重新分设书记、乡（镇）长。

监利是长江北岸一个农业大县，人口超过150万，2004年起这一轮的乡镇机构改革目的之一是精简机构与人员。改革后，监利21个乡镇领导班子，由平均14名以上削减为9名。

就全国而言，据《人民日报》报道，改革后各地乡镇领导班子大幅精简，普遍减少将近一半，试点省份湖北由原来平均16名左右精简为7至9名，安徽由10至15名精简为6至8名，黑龙江由9至11名统一精简为5名。

精简过程中，书记兼任乡（镇）长成为了普遍做法。2005年，湖北九百多个乡镇全面推行“一肩挑”；安徽有三成乡镇、吉林有89%的乡镇实行“一肩挑”。到2008年，试点逐步扩大，四川、广西、江西、湖南、山西等地都在部分县市开始试点。

“制度设计的初衷是为了提高行政效率。”时任湖北农办副主任吕江文2005年接受新华网记者采访时说，过去乡镇的矛盾主要集中在党政一把手，“一肩挑”有利于减少不必要的摩擦，能减少内耗。

稍晚于2007年改革的四川，也提到了“解决班子不团结”的问题。巴中市巴州区光辉乡副乡长浦小平11月12日对南方周末记者说，过去他们的书记和乡长非常不团结，导致其他工作人员和副职无所适从，遇事不知道该找谁汇报，找一个另外一个就不高兴，进谁的办公室都要犹豫半天。2008年，另一个乡的乡长调到光辉“一肩挑”，“矛盾没有了，作为副职，只要他决策正确，不民主也无所谓”。

但在南方周末记者接触到的众多乡镇干部中，认为现实中“班子不团结”的并不多，巴州区兴隆场乡党委书记李才前有过“一肩挑”经历，这次换届后也单设了乡长。他说农业税取消后，乡一级由“收钱”成了“发钱”，重大采购和重大事项决策也是上级决定，书记和乡长其实也没什么矛盾了。

湖北监利县朱河镇党委书记唐敦浩也有过“一肩挑”经历，此次换届后他不再任镇长。他说，以前干部很多是本地人，但现在干部流动快，书记和乡镇共事3年以上的都很少，矛盾不会很深，他认为“解决班子不团结”是相对的，更多是“理论上的意义”。

至于“一肩挑”能集中权力、提高效率一说，他的认识是，书记、乡长分设的时候，主要也是以书记意见为主。要说效率，书记兼乡长是一把手，但副书记兼人大主席实际是二把手，分管了很多政府事务，重大事项还要两人商量，决策效率比以前不会快多少。

“有没有民主，有没有效率，实际与书记的自身素质有很大关系。”唐敦浩说，“一肩挑”主要是减少了领导职数。

乡镇干部为村民解释政策。农业税取消后，乡镇一级由“收钱”成了“发钱”，重大事项决策也是上级决定，乡镇干部事务减少，书记和乡长其实也没什么矛盾了。 （纪向钊/图）

主席尴尬书记累

在大多数推行“一肩挑”的地区，都由副书记兼任人大主席。持异议者认为，人大是监督政府的机构，当书记兼任乡（镇）长后，作为副书记的人大主席无法监督一把手。

但实际上，这个问题并不明显，四川巴中市巴州区兴隆场乡原人大主席韩才斌说，乡一级没有多少可监督的事情，且乡人大没有日常机构，不像县人大有常委会，一年只开一次党代会，日常只有两个主席团成员，每个季度开一次会，难以真正履行监督职责。

“人大实际还是在做政府工作。”韩才斌说。他当副书记兼人大主席时，分管了政法、农电、统战、大调解等工作，两个主席团成员一个协调交通，一个分管乡政府机关事务。

“在基层分得没有那么清楚。”韩才斌说，都以解决实际工作为要。

在当过人大主席又当过党政“一把手”的唐敦浩看来，“一肩挑”时期人大主席实际就是乡长。唐敦浩2005年曾担任过监利县程集镇党委副书记兼人大主席，2008年任尺八镇书记兼镇长。

“一肩挑”期间，人大主席的身份是尴尬的。唐敦浩任人大主席期间分管工业、农业、党群工作等政府性事务，做乡长的工作，但没有乡长的身份，执行起来难以理直气壮，特别是他不是镇政府法定代表人，没有财权，必须由兼任镇长的书记来签字。

“外出也名不正言不顺。”有次到外招商引资，对方看到唐敦浩的名片后表情迟疑，“我明白人家的意思是怎么一个人大主席来谈事。”唐敦浩说，他只能尴尬地开玩笑说“相当于镇长”，招商成功后，人大主席还不能签合同，要找兼任镇长的书记签。

这也增加了书记的事务性工作。2008年，唐敦浩成为一肩挑的“一把手”之后，体会更深。县委开会他作为书记必须到，县政府开会他作为镇长也必须到，精力都跟不上。当时县政府开会时考虑书记繁忙，就通知主持政府工作的人大主席，但由于不合组织程序，被叫停了。 “压力也大。”唐敦浩说，现在乡镇的工作重心由原来的征粮收税转到社会管理了，维稳的压力很大。只要有人上访，上级随便去一个函，镇政府就要回复，镇内只要有人到北京上访，不分青红皂白地都要受处分。这样的责任“一肩挑”后只有一个人承担。人大主席虽然是实际上的乡长，但不是政府领导，不承担责任。

不再“一肩挑”

2004年启动的乡镇机构改革试点经过5年扩大、推进后，2009年，中央启动了新一轮乡镇机构改革。在新一轮改革开始时，一些地区开始走“回头路”。

宁夏灵武市下辖8个乡镇，2007年地方换届时实行了“一肩挑”，2009年全部重新分设。该市在2010年总结材料中认为，“一肩挑”有四个弊端：权力难制约、事务难应付、角色难定、监督难落实。

2009年是地方人大常委会成立30周年，湖北省人大常委会对乡镇进行了几个月的调研，指出了“一肩挑”的弊病，向湖北省委提出了乡党委书记兼任人大主席的建议。当年10月28日，湖北省决定乡镇党委书记一般兼人大主席，不再兼镇长，并明确到本次市县乡领导班子换届时统一调配到位。

作为湖北最早推行的7个县（市）之一，监利没等到今年换届，去年1月已调整到位。

书记兼人大主席之后，乡镇都设立了专职副主席。但这种模式也有争议，副主席要监督政府，必须经过主席同意，但人大主任由书记兼任，在党政一体的现实下，书记能允许监督政府到什么程度？

这与县级及以上的党委书记兼任人大常委会主任的模式一致。但书记兼任同级人大常委会主任模式之弊已被讨论多年，湖北等地已决定市县两级书记不再兼任人大常委会主任。

监利县委组织部干部科科长张文辉说，书记兼任人大主席是省里的决定。2011年4月，湖北省委办公厅发出了《关于认真做好乡镇党委、人大、政府换届工作》的通知，提出这种兼任模式。

南方周末记者了解到，兼任模式的关键受制于领导职数只有2名正职的限制。

记者查阅了二十多个省份，湖北、安徽、四川、湖南、江西、广西、海南、宁夏等地对乡镇领导职数的配备一般限制在5到9人不等，但正职都只有2名。

11月11日，湖北省换届办相关人士对南方周末记者说，乡镇只设2名正职，主要是考虑精简人员。

但在目前的行政架构中，乡镇却有3个正职岗位，分别是书记、乡（镇）长、人大主席，这意味着必须有一个职务是兼任的。

湖北省换届办这位人士说，乡（镇）长不可能兼任人大主席，只能是书记再兼任一职。由于书记兼镇长暴露不少弊端，且涉及党政不分问题。而在乡镇一级，人大的工作也没有那么多，所以就由书记兼人大主席。

实际上，在书记、乡镇长分设后，“工作没那么多”的人大专职副主席并没有专职做人大工作，很大一部分工作还是承担政府分工，湖北监利县汪桥镇专职副主席王训美分管水利工作，朱河镇专职副主席遇到一些政府项目时也会牵头。

今年这次换届，除了湖北，此前已经党政“一肩挑”的省份，不少都原则性规定了分设，海南规定书记兼人大主席，副书记兼镇长。四川、宁夏规定书记、乡镇长单设，人大主席可由书记兼任。贵州、江西都规定副书记兼镇长。