三公消费处女秀——“3”字头的秘密

■早在2007年启动的政府收支改革中，每个政府部门的预算中就已明确列出了三公消费内容，藏在302、309、310等“3”字打头的条款中

■ 财政部负责“养人”的财政直接拨款，发改委负责“做事”的项目经费。如何杜绝政府部门拿项目经费补贴“养人”经费，一直是财政部面临的一个难题。

■ 此次“处女秀”，如果不能形成有效的问责和监管模式，反而可能会在将来的预算编制中造成某些部门“笑骂由人笑骂，好官我自为之”的不良心态。

掀起你的盖头来， 让我看看你的脸。 （世漫网/东方IC/图）

迟到了4年的公开

如果愿意的话，其实早在2007年，政府各部门的三公消费就可以公布于众。

因为从这年的1月1日起，所有政府部门的支出预算中，就第一次出现了三公消费支出的款项。这是2006年财政部发布的《政府收支改革方案》中关键的一步。

在这个新增的、被称为 “政府支出经济分类”的大类下，不仅列出了每个政府部门预算中的工资、福利、补助等具体项目，而且还明确地列出了“出国费”（302类12款）、招待费（302类17款）及公车购置和维修保养费等具体内容。

根据《政府收支改革方案》，增设“政府支出经济分类”就是要“明确反映政府的钱究竟是怎么花出去的”。

而且，自2007年以来出版的所有《政府收支分类科目》，这一“经济分类”的数据都历历在册。

“这意味着什么？” 多年致力于推动政府预算公开的吴君亮坐在他的办公桌前，用手指敲着面前的电脑键盘调侃地说：“这意味着只要财政部门的工作人员敲几下键盘，任何一个本级政府部门的三公经费都清清楚楚地摆在眼前。”

然而一直以来，几乎所有人都认为“三公消费”不能公开的原因是因为政府统计中就没有三公消费这几项！

已故的法学教授蔡定剑生前一直致力于推进预算公开，在上海闵行区的预算公开试验中，很重要的一步就是推行一张包括公务员工资、三公消费等的新预算编制表格。

迟至2011年4月，全国人大预算委主任、前财政部副部长高强还对媒体坦承，三公消费“不是一个想不想公开的问题，而是有些预算收支科目设置不太科学，需要完善”。

发现这个秘密的人是吴君亮。和蔡教授一样，他也多年来致力于推动政府预算公开。

几个月前，吴收到一份没有地址，也没有落款的邮件，邮件里装着一份薄薄的小册子，是一份财政部门出版的《政府收支分类科目》。吴君亮说，他至今也不知道这份资料是谁寄给他的。

三公消费不是不公开， 是愿不愿意公开。 （吴君亮/图）

博弈

在吴君亮看来，财政部门有按“支出经济分类”编制的完整账目和数据而不公布，听任各级政府部门自己去摆弄部门预算乃至“三公经费”，难脱“作秀”之嫌。

而记者在随后的调查与采访中却感觉到，财政部门此举与其说是为了规避责任而“作秀”，不如说是另一场更加微妙的“政策博弈”。

在传统的预算模式下，政府部门的预算一般分为“部门预算”和“项目预算”两大类。但少有人知的是，这两大类别的背后，隐藏着不同的资金来源——“部门预算”即是“养人”的部分，其资金来源于财政的直接拨款；而“项目预算”也就是“做事”的部分，其资金来源则是各级发改委的项目拨款以及地方或相关部委的一部分配套资金。

正因为如此，财政部门在统计和公布各部门的部门预算时，可以做到“得心应手”，因为钱都是从财政部门的账上划出去的；但在项目预算部分，财政部门却显得有些“鞭长莫及”，因为各级政府部门“跑项目”所得的经费本来就不是财政部门管理，因此也没有意愿向财政部门“报备”。

这也是社会质疑多年的“项目预算”不透明的深层原因之一。

而在2006年财政部发布的《政府收支改革方案》中，在新增的、被称为 “政府支出经济分类”的大类下，无论是财政部还是发改委所拨付的资金，只要涉及相关科目支出，都必须纳入“3”字头下面的政府支出，从而使得过去因资金来源不同，得以从容隐身于“项目预算”背后的种种开支，都必须纳入预算口径，最终达到“功能分类”预算与“经济分类”预算总额相当的标准。

以预算口径而言，这一分类模式大大超越了现有模式下的种种“宽窄”口径之争，成为了真正意义上的政府支出“全口径”预算模式。

“3”字头，硬骨头

架子终于搭起来了，但也仅仅只是架子。

对各级政财政部门而言，“3”字头的预算编制工作显然就属于难啃的“硬骨头”之一。

之所以“难啃”，一方面在于因无法掌控资金来源，原有项目预算下的资金分配与使用，必须依赖包括发改委在内的各级预算部门“主动配合”；另一方面则在于各预算部门为了争取资金使用上的“自由空间”，有足够的动力去拖延乃至抵制“经济分类”下的预算编制。

这使得“3”字头的预算编制尽管早在2007年就已经启动，但是至今编制进度依旧难如人意。

据中央财经大学财政学院副院长李燕介绍，“目前经济分类的框架虽然是搭起来了，也都有了一整套的科目，但是部门在实际编制中仍然落实不足，往往编制不规范，这不仅仅是公开与否的问题。”

从这个角度而言，吴君亮所期望的“敲几个键盘就能看到所有三公数据”，还需要漫长的等待和努力。

而在整体预算编制受阻的背景下，饱受社会关注的三公经费公开，从某种意义上成了财政部门突破“3”字头预算编制困局的一次重要机遇。

这一机遇之所以重要，不仅在于三公经费本来就是政府支出中的重要组成部分，更在于各级人大、政府和财政部门，可以利用此次“三公经费”的公开树立规范，并让各级政府预算部门在三公经费的公布过程中，展示自己的公开意愿和努力程度，并接受全社会的“打分”。

正因为如此，承担着政府预算编制和审计职责的财政部和审计署，在自己的三公经费公开过程中，主动树立起三公经费公布详尽和规范程度的“标杆”，希望其他部门能够在社会舆论的影响下，向他们看齐。

与此同时，财政部在三公经费公布的规范上，也做出了大量努力。早在2010年6月的中央部门预算编制布置会议上，财政部副部长廖晓军就透露了“中央部门三项经费情况”要向全国人大常委会报告，或向社会公开的信息，希望大家“要有思想准备”。

而在2011年部门预算编制软件中，财政部也特别增加了“三项经费预算相关报表”，明确规定从“一上”预算起，中央部门将正式编报三项经费预算。

与外界普遍理解不同的是，此次中央部委三公经费的公布，并非各部门“各自为政、自行其事”，而是在财政部严格规范的“三项经费预算报表”基础上，向外界所做出的公开。从这个意义而言，那些公布资料不详尽，甚至至今不公布“三公经费”相关数据的政府部门，很可能就是财政部在过去数年“经济分类”预算编制过程中所遭遇的“老大难”部门。

而廖晓军副部长在该次讲话中，也透露了过去多年在“三项经费”预算管理中所遇到的问题：有的部门重视程度不够，把关不严，“导致2009和2010年前后两年的数据填报口径不一致，存在漏报、虚增等问题”，给财政部门审核带来很大难度。

此外还有不按规定填报，随意修改数据，以及项目预算申报不规范等种种问题。廖晓军强调，这些问题有的是全国人大、审计署“多次提出要求整改，但仍屡查屡犯的老问题”。而这些问题之所以难以解决，除了重视程度不够、理解不到位等主观因素外，也有“相关监管机制不健全等客观原因”。

而此次三公经费的公开“预演”，如果在舆论监督之外，不能形成有效的问责和监管模式，对未来预算编制，反而可能会造成某些部门“笑骂由人笑骂，好官我自为之”的不良心态。而对这一方面，无论是公众还是媒体，关注程度都明显不足。

身为公共预算观察志愿者创始人的吴君亮告诉记者，在他看来，编制完备的“3”字头政府预算账本真正晒在阳光下的那一天，“将成为中国政府预算公开史上一座新的里程碑”。

而为了那一天的早日到来，三公经费公开的这场“政策预演”需要社会公众更多的关注和参与。