防控县委书记“霸权”——全国首个县委书记岗位风险预警体系湖北试行

湖北正在进行针对县委书记权力的一系列努力，以求有效监督，而县委书记监督之难，早已成顽疾。舆论甚至说县委书记从“一把手”变成了“一霸手”。

县委书记早已成为腐败重灾区。那么县委书记的权力究竟为什么这么大？权力为什么如此容易被滥用？监督体系环环相扣，却又为何管不了一个处级官员？

县委书记几乎对县里所有核心部门的一把手，都有任命权，由此滋生类似离任前突击提拔官员这样的腐败。 （CFP/图）

无论过去如何“一言九鼎”，但现在因为一纸公文，湖北省的县委书记们个个如履薄冰。

湖北省纪委、组织部最近联合下发《县委书记岗位风险预警防控办法》（以下简称 《防控办法》），这是全国第一个关于县委书记岗位风险预警防控的文件。其中引人注意的规定是，县委书记“不再直接分管人事”，另外“县纪委可直接向上级纪委报告县委书记腐败”。

这不是湖北的县委书记们面临的唯一大考。湖北省委巡视组正在进行一场该省有史以来最大规模的县域巡视行动，在明年换届前，所有99个县（市、区）要全部巡视完毕，湖北省委巡视组一位官员说，县委书记们是巡视的重中之重。

不管是《防控办法》，还是巡视，最终目的都为了监督县域政权，因为县委书记监督之难，已成顽疾。

县委书记虽然只是处级官员，但在中央政权架构中却处于承上启下的关键位置，权力过于集中，舆论甚至说县委书记从“一把手”变成了“一霸手”。

那么，县委书记的权力究竟为什么这么大？权力为什么如此容易被滥用？监督体系环环相扣，却又为何管不了一个处级官员？南方周末记者以正在实验县委书记风险防控的湖北为例，剖析一个县委书记权力的边界与黑白。

《防控办法》：有创意、有忧虑

有人说，县委书记早已成为腐败重灾区。2005年，舆论便已经注意到安徽18个县委书记垮掉的事实。而最近的一个数据是，河南从2006年至今，已经查办了22名担任过县委书记的官员。

而各地在广泛推行财政“省管县”以及县政扩权的大背景下，设计一条更有效的县委书记监督路径已刻不容缓。

一个县委书记权力和腐败风险有多大？《防控办法》首次将其上升到理论层面，提出县委书记的五“大”特征：地位特殊作用大、职级不高权力大、总揽全局责任大、贴近基层影响大、身负众望压力大等。

治理措施看起来一针见血。在用人方面，《防控办法》要求县委书记在动议阶段，“一般不得指定具体人选和选任范围”；在推荐提名阶段，“不暗示或授意有关部门和人员按照自己的意图推荐干部人选”；在决策方面，不得“插手工程招投标和土地划拨、拍卖”。

规范用人权和决策权仅仅完成了制度设计的第一步，而更具实质意义的步骤，便是后来为媒体广为注意的“今后县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告”。此前，在纪委系统，同级纪委几乎无法监督同级的党委书记。“一直以来，由于受县委书记和上级纪委的双重领导，县纪委对县委书记根本无法监督。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明说。办法出台前，湖北省纪委曾征求他的意见。草案出来前，还到北京邀请各方精英建言。

一位要求匿名的与会官员对南方周末记者说，虽然制度设计颇有新意，但在现实中的推行难度和