【中国“治道”变革·中央】中央与地方：地方扩权冲动不止

治道变革：地方若是能拿到新的区域规划，便可以在更大的范围内动用土地、利用特殊政策。地方在争的，是更大的发展权与资源配置权。

2010年开年，就传出数千家驻京办将被撤销的消息。中央向以与中央重要权力部门建立良好关系为己任的驻京办系统“开刀”，被一些学者视为中央与地方关系规范化的“绿色信号”。

在乐观者的各种阐释中，“驻京办”的撤销将会削弱地方影响中央转移支付的能力，也会为两者间关系的法治化打下基础。

不过，亦有人认为，这一顺应民意的举措，并未涉及中央与地方关系的核心：事权和财权的制度性调整。

事实上，在过去的一年中，中央与地方关系的变化另有重点。

发展权与资源配置权

2009年，被称为区域发展规划的跃进之年——国务院已经批准、已同意待批的较大型的区域发展规划14个，平均每月超过 1个。海南国际旅游岛、安徽城市带、甘肃循环经济区、鄱阳湖生态经济区、黄河三角洲生态经济区、中部地区崛起规划……时间之密集，种类之繁多，十分罕见。

这些区域规划的出台，是中央与地方合作的结果。一方面，中央为贯彻国家重大战略决策，制定了区域规划和政策性文件。另一方面，地方也在此基础上制定地方性、区域性规划，并经由此得以进入国家层面。

10年之前，当中央提出西部大开发战略之始，中央对地区发展的组织化程度就在加强。但是，2009年的规划“大跃进”，除了延续着中央近年的思路外，也有着更为现实的原因。

去年为保增长，中央除了实行激进的财政政策和宽松的货币政策之外，还动用其他手段来调动地方的积极性——上述的区域规划就属此列。

对地方而言，4万亿投资和“保增长”政策，正是不容错过的机会。“要项目，不如要规划”成为诸多地方官员们的共识。

逻辑上，这是地方经济发展模式的必然延伸。

过去，在地方开发区和招商引资模式中，引入的投资项目都是单一项目，只能获得有限的资金，解决“点”的问题。这一模式正逼近瓶颈，以土地资源、税收优惠为代表的特殊政策，其作用已经基本释放完毕。

多年来，当各地在投资项目的竞争上越来越激烈，地方政府不得不另作他想。若是能拿到新的区域规划，便可以在更大的范围内动用土地、利用特殊政策。地方在争的，是更大的发展权与资源配置权。

资源配置上的权力，主要表现在行政区划的调整，以及土地利用规划的突破。在新的区域规划之下，行政区划调整的难度将被大大降低。上海的调整就是对此 的注解之一。去年5月，国务院批复了上海市《关于撤销南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》，上海市便正式将南汇区并入浦东新区。这使浦东新 区的面积增加了近60%。

而对于中央来讲，既然不可能直接向地方让渡大幅的财政利益，那么，区域规划就变成中央与地方平衡利益的重要政策工具。

在中国社科院研究员辛向阳看来，这一趋势正在不断推动中央与地方关系的体制化。

但是，这一趋势背后亦有隐忧：众多“块状”的重量级的区域规划，可能会与国家层面的长远发展规划发生摩擦，或是导致局部性的投资过热、资产价格的猛涨。

地方的财政扩权冲动

进入2009年，“万亿GDP”的省份已经超过13个。其中，广东、山东、江苏已过3万亿。这些省份，不仅有体量比较大的经济，还有政治、社会、文化等诸多越来越复杂的事务，存在着扩大财权、使之与事权相匹配的现实要求。

更多的省份加入“万亿GDP”俱乐部，无疑将使中央与地方间的关系更为复杂。

在全球范围的金融危机影响下，2009年一季度时，中央政府为了部分解决经济刺激计划的融资需求，允许地方政府发行地方债券，总额2000亿元。

地方债的额度与用途受到中央政府的控制，其象征意义大过为地方财政带来的实际影响。尽管如此，却已被视为中央与地方财政关系变化中的一个缩影。

2010年新年刚过，中央调控房地产行业的“国11条”出台。34天内5道连环金牌，中央政府前所未有地紧凑出手调控房价。

但地方政府却纷纷出招延续“救市”逻辑。就在“国11条”公布的当天，杭州市也出台政策，给140平米以下的商品房买卖以1.3％的购房补贴，同时购房入户政策仍旧延续。青岛市在2009年的最后一天宣布：除二手房转让营业税优惠外，原有所有优惠政策均顺延一年。

相比2008年，这次地方政府显得更为大胆。

随着今年“两会”的到来，中央和地方间即将开始的新一轮讨价还价，也越发受到各界的关注。已进入中央调控视野的地方融资平台的风险，很可能成为“两会”上无法绕开的话题。

2009年，地方的天量信贷导致融资平台的风险激增，致使央行和银监会已将其视为今年整肃的三大金融风险之首。国家发改委和财政部亦就此敲过了警钟，银监会针对它的紧缩政策更是接连不断。

2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理已将“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”，列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。

据《21世纪经济报道》报道，2010年元旦后不久，财政部等部门，向各省级地方政府负责人下发了一份特殊的调查问卷———“政府负债调查表”。从初步反馈的结果来看，在从省级向市、县(市)和镇(乡)逐步下解的过程中，暴露出来的数字让中央深感忧虑。

在分税制改革的16年之后，新一轮围绕财税体制改革的争论，或将在地方财政遭遇危机的背景下展开。