认真对待警察权

*正规警察之所以在最近一系列县官滥权事件中扮演首要配角，具有警察权力的城管之所以在各地引发民愤，要害均在于，在目前的政府架构中，没有对警察权作出合理的制度安排。*

    陕西绥德公安局拘留“骚扰县长公务”的校长，辽宁西丰县公安机关到北京拘传记者等案件，与湖北天门市城管先是殴打村民、随后又殴打魏文华致死一案，故事主角、情节不同，但性质相同，涉及同一个制度问题：警察权究竟如何配置？
    在县官动用公权力追究“诽谤”自己的民众之刑事责任案件中，他们首先动用的就是公安机关。事情被新闻媒体报道之后，尽管当事县官再三辩解自己并未插手，公安机关也竭力为领导开脱，但其中公权私用的迹象还是十分显著的。通常，县的党政负责人一个电话或者一个暗示，公安机关就闻命而动。即便诽谤罪属于“告诉才受理”，公安机关也敢于立案侦查、拘捕民众。
    我国现行警察法没有对警察权作出明确界定，没有说警察权究竟是什么性质的权力，应接受谁的命令和监督。按照各国通例，警察权属于政府权力中的执行权、行政权分支，是一种可以在和平时期使用强制力，甚至暴力的特殊的执行权。
    不过，这绝不意味着，警察机关就是行政首长的小跟班。警察权既然是一种可能对民众带来毁灭的权力，因而法治稍微健全的国家都设置了种种制度屏障，使警察只按照法律、条例行使其权力，而不会被行政首长或其他权势人物的意志所支配。也就是说，为使警察尽到保障公共秩序的责任但又不至于为害民众，制度设计必须使警察机关也独立地行使其警察权。警察权独立性的重要性，与审判权独立，别无二致。
    但在目前中国的制度架构中，警察机关显然缺乏足够的独立性，比不上检察院、法院的独立性，虽然后者的独立性也很脆弱。也因此，县长仅仅因为不胜其烦，县委书记仅仅因为个人遭到批评，就可以招来公安机关抓人。
    城管比起公安来，更有过之。城管行使的是正宗的警察权，可以限制人身自由，可以扣押私人财产、没收财物，甚至配备了各种警察器械。但是，此种权力甚至根本就没有严格意义上的法律来规范，而是由各地以地方法规的途径来授权。其结果是，城管的权力无限广泛而巨大，却几乎都是自相授受。这样的警察权之行使，几乎完全脱离法律轨道，只听命于地方党政负责人。依据党政负责人的政绩喜好，各地城管随意把强制性权力延伸到民众日常生活和经济活动中。市领导希望加强外来人口管理，城管就负责驱逐外来人口；县领导要求建设卫生城市，城管就负责驱逐摊贩。在这种权力行使过程中，由于缺乏警察的职业伦理，其成员的行为也更加无法无天。人们会问，政府设立一种可以对民众使用强制措施的权力的时候，是不是过于轻率了？
    总之，正规警察之所以在最近一系列县官滥权事件中扮演首要配角，具有警察权力的城管之所以在各地引发民愤，要害均在于，在目前的政府架构中，没有对警察权作出合理的制度安排。
    合理的制度安排是什么？教训在在揭示了关于警察权的若干常识：首先，一个明智的、宽和的政府绝不会把警察权随意授予某个行政机构。行政权本身已足够威严，可以暴力手段对人身自由施加限制的警察权，更是事关民众生命、财产之基本安全，因而必须经由宪法和法律、也即全国人大通过的法律文件设立，这也是立法法的精神。假如地方法规就可以设立此种权力，它必然泛滥成为社会的祸害。
    其次，合法设立的警察机构必须享有独立性，也即，警察机构只依据法律、根据其专业判断行使警察权，在掌握其他权力的部门及其负责人与警察机构之间设立防火墙，使其不能就个案对警察机构发布指示。为此，有的法治健全国家，尤其是地方层面，设立民众参与的警务委员会，作为警察机关的领导机构。
    第三，如此合法行使的警察权也须接受各种形式的外部监督。各国都规定，警察权必须接受司法权的控制和监督，中国也有这种制度，只是监督不力。中国所缺乏的是独立监督，比如，有些国家会设立独立的“警务投诉委员会”、“警务监督专员”等，监督警察权的行使。
    （作者为宪政学者）