魏文华之死与城管制度改革

*将一个并非执法对象的公民活活打死与作为相对集中行政处罚权产物的城管综合执法行政部门的联系是偶然的，与政府权力不受民众约束和依法行政观念淡漠的联系才是必然的。*

    公民魏文华因为路见不平拍摄湖北省天门市城管粗暴执法过程而被城管队员围殴致死，激起了巨大的民愤，引起了政府的高度重视，并再一次激发了舆论对城管制度的反思。
    不过依笔者愚见，将一个并非执法对象的公民活活打死与作为相对集中行政处罚权产物的城管综合执法行政部门的联系是偶然的，与政府权力不受民众约束和依法行政观念淡漠的联系才是必然的。
    其实早在上世纪80年代中期我国许多地方就有了城管队，但那时的城管队隶属于城市建设委员会，其职权仅限于市容、环卫。作为相对集中行政处罚权产物并直接隶属于地方政府的城管局是上世纪90年代中后期才产生的。打死魏文华的城管所执行的公务恰恰是早期城管所承担的环卫事务（打扫街道、处理垃圾是其主要职能）；这意味着即使没有相对集中行政处罚权，魏文华案仍然极有可能发生。
    行政处罚权的相对集中具有提高行政效率和避免多重处罚的作用，但它有降低执法的专业化程度等负面影响。集中行政处罚权的利弊得失究竟如何，恐怕需要行政法专家做深入的研究。
    我并不赞同现行的集中行政处罚权的做法，原因在于各级地方政府作为行政机关自行集中法律、法规赋予各行政部门的权力违反法治原则，而不在于这样做集中了行政权力。分权与制衡原则适用的领域应该是中央立法、行政与司法机关之间（联邦制下的州、邦也有中央政府），而其重心是用立法权、司法权来制约行政权（议会内阁制下就没有三权分立）。这种分权与制衡要发挥保障自由、防止腐败的作用，而不至蜕变为相互勾结的面纱，还必须建立在自由、公平、周期性的民主选举和畅通无阻的民众监督之上。对实行首长负责制的行政权实行所谓 “三权分立”或“三权分离”，是荒谬的。
    正在起草中的行政强制执行法与集中行使行政处罚权的城管制度没有必然联系。不管是城管集中行使处罚权还是由政府各部门分散行使行政处罚权，行政强制执行的过程都需要法律来规范。行政处罚和处罚的强制执行是两个不同的阶段。并非行政处罚的行政行为（如税费的收取），如果行政相对人不履行，也有一个强制执行问题。
    由于中国行政部门众多并且政府威信有限，导致各种需要强制执行的案件堆积如山，把所有的行政强制执行权集中到法院行使只是一个幻想。依我看，只把人身强制和拆除房屋（尤其是住宅）等对个人权利影响极大的少数几类案件，移交法院强制执行或经法院审查以后由行政机关强制执行，远比把所有的行政强制执行交给法院实在。
    行政机关粗暴执法将行政相对人或旁观者打死、打伤的恶性案件现在未必比过去多。无论是过去还是现在，这种恶性案件大多被私了或不了了之，被报道的只是其中很少一部分，但现在发生这种恶性案件被报道的比例却比过去高得多。另外，过去分头处罚、分头强制执行所产生的恶性案件，在相对集中行政处罚权以后，犯事的总是城管，因此也更加引人注目。仅仅把这些恶性案件分散开来，只能减少感官刺激。
    由互联网和手机、照相机的技术进步所推动的舆论异地监督，本来应该极大地减少各种粗暴执法引起的恶性事件；但是由于相对集中行政处罚权给城管部门之后缺乏相应的保障和监督，导致了这些恶性事件未能减少或未能减少到本来可以减少的程度。
    对现行法律体系和行政权力实际格局冲击最小的办法，是把城管行使的依法分属于不同行政机关的权力分别归还给这些行政机关，通过加强不同行政部门的协作和强化“一事不再罚”原则来部分弥补专业化执法低效率和重复处罚的弊端，把城管由综合执法局改造成为受行政强制执行法规范的行政强制执行局。
    为此，首先需要把城管变成一个像其他行政机关一样的行政机关，这意味着城管的人员工资和办公经费等必须得到财政的保障，罚款和拍卖没收的财物所得必须直接到银行向指定的财政账户缴纳（必须立即执行的处罚已经由行使处罚权的其他行政机关执行了），所有的城管队员必须经过公务员考试 （包括普通考试和行政强制执行法的专业考试）、考查而不能有所谓的编外人员。由于强制执行本身的性质决定不需要省级和中央级的城管机构，必须强化地方行政首脑对城管强制执行行为的责任。凡城管粗暴执法引起重大恶性案件，城管局长应当就地免职，有事前放纵或事后包庇行为的应当追究其刑事责任，地方行政首脑也应当承担领导责任。
    （作者为中国青年政治学院法律系副教授）