天门事件再拷问：城管到底废不废

2007年8月15日，北京西城区城管大队在金融街举行一次针对小贩的实战演练　王俭/图

    天门事件震动了整个社会。
    有人说，魏文华是第二个孙志刚。曾有法律人打算联名上书，要求废除城管制度。（参见本报E29版评论《取消城管，是时候了！》）
    震动还波及肇事的城管系统。1月14日，来自沈阳、四川、山东、哈尔滨的几位城管局长来到北京，他们期望民众和媒体的宽容。
    在中央民族大学和北京市城管局联合主办的城管执法研讨会上，这些局长纷纷表示，他们不会宽容诸如天门事件中城管的作为。
    在中央民族大学法学院教授熊文钊看来，这是一个非常脆弱的机关。尽管在民众尤其是很多街面摊贩眼里，他们态度粗暴、手段强硬，实际上，城管部门对负面评价非常害怕，哪个报告出现了一些词，那个媒体说了哪句话，都要求对方删掉、尽量不要说。
    该校相关课题组研究报告显示，超过一半的北京城管队员认为现有执法模式作用不大或者起消极作用。
    中国政法大学教授朱维究说，像天门这类事件，除了严惩执法者，更须追究把执法权交给他们的政府。“我对他们非常同情，因为指导他们的是一个缺少法治观念的政府。”
    沈阳市城管执法局局长董文秋希望自己的建议和呼吁能尽快由学者传递给决策层，因为城管没有“娘家”，不知道找谁说去。“不像公安机关，还有政法委。”董文秋说。
    从1997年北京市宣武区试点到在全国一半以上城市铺开，城管的存在一直伴随合法性的争议。
    2006年的“崔英杰案”中，法律界就曾对北京市城管局的合法性提出质疑。根据有关法律，省一级政府的厅、局等部门的设立，必须由本级政府报请国务院批准，并报全国人大常委会备案。有人认为北京市城管局的成立根本未经过这一程序，遑论有正当的执法权。
    山东省政府法制办监督处处长辛俊强说，他们在工作中遇到的一大困惑就是，“职权法定”究竟是指哪个法？“我们认为应该是组织法，但现在没有。”
    “职权法定”要求任何一个行政机关享有的职权必须有明确的法律规定或授权，然而，各地城管局的权力大多仅来源于所属政府的决定，明显与法治的基本原则相悖。据朱维究了解，我国很多地方行政执法权的来源有的甚至仅是行政长官的个人意志，“好一点还会是一纸政府令”。
    为了解决政出多门、城市管理多头执法的现象，1997年城管部门在北京应运而生。鲁安东参与了当年的初建工作，鲁现任北京市法制办监督指导处处长。试点之初，中央有四个部门同时在管这摊事，还有领导说不能提不建。他当时对“城管究竟要干什么、未来往哪儿走”倍感困惑。
    用辛俊强的话说，城管就是捡破烂：“执的都是单独部门很难执的法。”有人作过统计，北京城管的执法覆盖13个领域：市容、环卫、城市规划，等等，拥有三百多项职权。一位城管队员告诉南方周末记者，只要没人管的事儿民众就会找城管。
    城管的职权边界不明长期被诟病。国务院法制办协调司司长青锋说，2002年国务院17号文对规定得很细致，城管与其他行政机关执法权力的划分具体到相关法律的每一条，但是地方政府的落实显然难如人意。
    据青锋介绍，城管制度并非中央政府强令地方推行，主要源自地方的强烈要求。国务院对地方建立城管规定了很多条件，除了职权划分明确外，还有人员编制、经费保障等要求。但是这些都不为地方党委、政府所重视。
    国务院法制办行政复议司司长方军说，城管自己掏钱养自己，这在全世界是个笑话，“要求城管人员按公务员条件招收考核，有没做到大家也都能看得出来。”
    从两位国务院法制办官员的角度观之，城管运行至今之所以遭受非议，主要原因在于没按国务院的精神办。方军称这是走向法治过程中各方博弈的产物。青锋也表示，城管就是过渡时期的产物，而且这个过渡期还会很长。
    青锋反问：“把城管撤销，其他的行政机关去管理会不会出问题？会不会仍然有这样的冲突？”他主张，既然是改革的产物，那么只能以改革的心态看待城管，通过调整法律由人大的授权、调整城管职权、完善执法程序等对它进行改革。
    朱维究则认为，当前国务院即将出台的大部制改革为行政执法改革带来新的机遇，而行政执法体制事实上涉及到中央和地方关系的改革，最理想的是组织法中加以明确。行政执法检查和行政处理决定分别由相应的职权部门按照专业化的要求行使，行政执行权可以考虑相对集中。同时，转变政府职能为加强社会自治，充分发挥行业协会等社会组织功能，减轻政府执法压力。
    熊文钊则设计了城管和警察机关两大机构体系，一为维护公共秩序，一为维护公共安全。国家设立“社会秩序局”，对地方社会秩序局即现有的城管局进行管理。人员配备分行政执法官和执法队员，前者负责作出行政处罚决定，享受公务员待遇，后者可通过向社会招聘等方式充任，实行事业编制，负责实施行政调查和行政强制。

■背景   

    1月7日，湖北天门市竟陵办事处湾坝村部分村民因垃圾堆放场租赁费用问题，与市城管局下属的环境卫生管理局发生纠纷。环境卫生管理局竟陵环卫所所长熊某向市城管局领导汇报此事后，市城管局纪委书记孙某带领二十余名城管工作人员到达现场。在与村民不能协商一致的情况下，市城管局增调四十余名城管工作人员赶到现场强行驱散村民，与村民发生冲突。天门市水利建筑工程公司经理魏文华路经事发地点，下车对现场进行手机拍摄。孙某发现后，要求下属工作人员强行收缴魏文华手机，并将照片删除。被团团围住的魏文华挣脱逃跑后，二十余名城管人员又对其围堵殴打，致魏文华倒地人事不省，在送医院抢救途中死亡。