建立县级改革试验区的设想

■在权力运行中，县级党委处于地方的权力制衡之上，县委书记可以有效摆脱各方面的制约和监督

■可以说，县级党政已经形成了独立利益，在施政行为中官员的个人选择有了私利化倾向

■应拓宽思路，进行县级人大、行政与司法系统的综合改革试验

县委书记可由上级党委直接任命，而不是真正由县域范围内的党员、人大代表或民众选举产生，对其治下的民众并不负有直接责任。　图/向春

难以制约的县委书记权力魔杖

当前县级政权运作有一个明显的权力悖论。一方面，为数众多的县级党政负责人用掌握的权力侵犯农民土地、不当拆迁居民住房，有的还把国家司法作为私人工具，对付那些对其批评建议的民众和媒体，甚至对上访民众采取各种控制手段；另一方面，针对近年基层频发的官民冲突事件，县级官员表示，由于许多部门实行垂直管理，县级党政缺乏综合调控能力，是以有限的权力承担着无限责任。

行“恶政”的能力不受制约，图“善治”的能力却捉襟见肘，这一权力悖论说明，县级党政的政治定位、横向政治权力制衡和纵向行政分权都存在缺陷。

执政党地位决定党处于行政权、司法权等之上，各级人民代表大会也不能离开党的领导。制度设计上，县域范围内，对党权的制约主要依赖于党内民主和党外监督，而这难以落实：纪委监督同级党委是“以下犯上”；地方人民代表大会没有任免和监督县委书记的权力；新闻监督也很难；信访制度异化，民众行使监督建议权的合法渠道严重堵塞。现实政治中，对县委书记的制约主要是来自上级党委，但又天高皇帝远。

因此，在权力运行中，县级党委处于地方的权力制衡之上，县委书记可以有效摆脱各方面的制约和监督。

纵向分权损伤地方行政能力

正因难以制衡县委书记权力，目前是靠中央集权缩小地方党政的权力。在行政权的纵向分割上，主要是通过将重要部门如国税、海关、铁道、能源、银行、外