【中国的朋友】不离不弃：联合国机构的在华旅途

不仅仅是联合国世界粮食计划署，很多联合国驻华组织，如国际劳工组织、工业发展组织和人口基金会等，都已处于发展减缓甚至规模缩小的状态。“如果有一天，WFP已经没有任何用处了，那么这将是一个非常美好的结局，因为我们的使命也就完成了。”

联合国，是一个有着64年历史，192个成员国，每年需要上百亿美元资金维持运转的庞然大物。

中国曾经与它在朝鲜战场上兵戎相见；曾经将其视作橡皮图章，斥其为美国实现霸权主义的工具；毛泽东甚至讲过：“不进联合国，中国照样生存，照样发展。”

但如今，联合国不仅是中国“改革开放的见证者”和“多边外交的最重要舞台”，更被视作“维护世界和平、推动共同发展、促进人类文明等方面发挥重要作用”的“合作伙伴”。

联合国正在越来越多地参与着新中国的历史，而作为创始成员国与常任理事国，中国与联合国之间也在发生着奇妙而深刻的变化。 

2001年，联合国世界粮食计划署第一位亲善大使麦戈文在甘肃省农村看望受联合国资助的儿童。 资料图片

学习游戏规则

新中国成立以后第 45天，时任政务院总理兼外交部长的周恩来，就曾致信联合国秘书长，要求取消“中国国民政府”继续代表中国人民参加联合国的一切权利。

但是由于美国和一些西方国家的阻挠，新中国未能如愿。1955年，联合国秘书长哈马舍尔德曾到访北京，以私人身份斡旋美军被俘飞行员事件并与周恩来会面。由于双方在台海、朝鲜和中国的联合国席位等问题上分歧过大，新中国未能借此叩开联合国大门，继续长期处于半封闭的状态。

等到联合国真正向新中国敞开大门时已是1971年。中国常驻联合国代表团前参赞、安理会候补代表吴妙发告诉南方周末记者，那时的中国急于融入国际社会，但对联合国这种“资产阶级议会式的”议事规则和工作程序都不了解。“是在非洲朋友的帮助下，我们才在联合国开始学习他们的规则和规矩。”吴妙发说。

“那时的联合国对中国而言主要是一个外部的政治符号——获得国际社会承认和认同，”北京大学国际组织研究中心主任张海滨说，“在这里，中国要求建立国际新秩序，扩大声音、广交朋友。”

于是，一面积极学习、熟悉国际社会的游戏规则，一面反对霸权、支持发展中国家，联合国开始成为中国外交的新舞台和练兵场。一批日后将活跃在世界多边外交各个领域的新中国外交官，如周南、吴建民等，也自此崭露头角。

在中国外交受困时，联合国也常常提供宝贵助力。1989年的政治动荡之后，几乎所有的国际捐助者，如世界银行、国际货币基金组织，都离开了中国，而只有联合国系统留了下来。这种政治姿态和决定在很大程度上奠定了联合国在中国政府眼中的友人地位，并且赢得了持久的信任。随后，1992年，时任国务院总理的李鹏也正是通过参加联合国安理会首脑会议，打破了近三年的西方国家“制裁”。

从“甲方”到“乙方”

包括各种基金会、理事会、委员会、维和部队、法庭、论坛和专门机构在内，联合国系统在世界各地拥有上百个机构组织，员工更是难以计数。1979年，北京市的三里屯、亮马河一带陆续入住了新客人。从最早的联合国开发计划署、人口基金会和儿童基金会等机构开始，30年中，联合国驻华机构已经增至21家。

2006年，联合国世界粮食计划署（WFP）“驻华代表处”悄然更名为“驻华联络办公室”。据WFP筹款官员张琰介绍，这里的工作人员从最多时的近30人已经减少到目前的7人，而WFP从2005年开始就停止了向中国的粮食援助。因为他们相信，“中国具备了通过自己的努力解决贫困问题的能力”。

三十年中，WFP向中国捐助了400万吨，价值10亿美元的粮食援助。但现在，他们在中国已经由“甲方”变成了“乙方”，主要工作是向中国政府寻求支持，为WFP在世界其他国家的粮食援助工作筹款，并对中国的农业和扶贫经验进行研究推广。“我们从2006年就开始了转型。”张琰说。

实际上，在1980年代之前，中国一直单向给联合国捐款而拒绝联合国援助。中国最早欢迎WFP的粮食援助是在1979年，约25万越南裔华人难民逃亡到中国南部省份，使得当地政府无力承担重荷。

在刚刚恢复代表权的1971年，尽管经济十分困难，但中国竟主动承担了联合国4％的会费，甚至在1974年达到5.5％。后来比例逐年下降，1995年达到最低点0.72％，近年才又逐渐增长到2.67%。

中国正在逐步结束“受援国”的角色。去年，WFP获得中国政府捐助960万美元，使得中国对WFP累计捐助的总额达到2755万美元。

停止对中国粮食援助让WFP驻华办公室主任韦安夏（Anthea Webb）感到欣慰。她说：“如果有一天，WFP已经没有任何用处了，那么这将是一个非常美好的结局，因为我们的使命也就完成了。”但去年以来的世界粮食危机让她丝毫不能松懈——WFP在全球的资金缺口超过7亿美元，显然北京办公室的工作成效也将被罗马总部寄予更高的期待。

据联合国驻华系统一位资深官员透露，不仅仅是WFP，很多联合国驻华组织，如国际劳工组织、工业发展组织和人口基金会等，都已处于发展减缓甚至规模缩小的状态。“商务部都已不再统计联合国机构每年向中国援助的具体金额数目，也许是2亿美元左右，但这对于中国目前1.3万亿的GDP而言已经微乎其微。”这位官员说。

但曾经的贡献不可低估，截止到2008年6月30日，仅联合国系统下的世界银行对中国的贷款总承诺额累计近437亿美元，共支持了296个发展项目。

从“硬”到“软”

联合国开发计划署（UNDP）驻华代表处社会经济发展处处长侯新岸进入UNDP已经是第19年了，办公室里只有几台打字机的“寒酸”景象早已不复存在。

2006年，UNDP获得了回良玉副总理颁发的“国际消除贫困日”国际奖。尽管奖章就挂在办公楼大厅里——这让侯新岸每天上班时“很自豪”，但UNDP在中国已经逐渐降低了传统的扶贫领域工作力度。

UNDP中国代表处规划管理支持处处长陆磊将这种变化总结为“援助越来越软”。1980年代，UNDP支持购置的IBM电脑、工农业设施，被陆磊称为“硬援助”。

“现在设备在我们的援助中比例已经不超过30%，越来越低，”陆磊说，“剩下的精力用来做政策的咨询、辩论，人的能力和意识的提高改善，可以叫做‘软援助’。”

陆磊和侯新岸进一步指出，UNDP在中国消除贫困、支持可持续发展的工作，已经由最初的资金、技术、设备支持，甚至以开阔眼界为主的人员培训，逐渐发展为“制度援助”和“能力建设”，如“入世”前后与中国海关的合作、国企改革建议。

“现在UNDP的工作更多地指向具有区域和全球效应的问题，比如气候变化、低碳经济。”陆磊说。这也不难理解，比如日本向中国提供的援助资金就会特别倾向于贵州的酸雨治理和甘肃的沙漠化治理，因为这两省的问题正是常常给日本带来直接影响的。

近30年来，UNDP对华援助累计达约9亿美元，项目达900多个。而近年来，UNDP的援助额非但没有减少，反而还在扩大，今年预计会超过7000万美元。“十年前我们大约只有七八种资金来源，”陆磊说，“而现在有包括各种信托基金在内的超过20种资金来源。”“此外，我们合作伙伴的范围在这些年里已经大大拓宽了，”侯新岸说，“从最初简单的部委机关，到现在的各种党政机关、私营企业、非政府组织和科研机构，我们都有合作。”从2005年起，UNDP与中组部合作组织了“小康社会领导者培训项目”，共对四百余名省部级高官进行培训，得到了主政者的好评。

但联合国下属机构与中国的合作也并不总是完全愉快的，毕竟，2003年SARS初期，世界卫生组织对中国瞒报疫情等问题的批评言犹在耳。

此外，中国联合国协会副会长兼总干事庞森指出，在人口问题、人权问题等方面，联合国与中国也有过摩擦。“联合国的一些人权官员来到中国，更多提出要看监狱，要会见所谓的政治犯，”庞森总会劝说，“你应该多看看贫困的山区，更重要的是要加强相互理解。”

“多边、普世和全球的价值”

经过了长期在经济、科技和社会上对中国的实际推动影响之后，联合国给中国带来的更多的是理念。“联合国推广多边、普世和全球的价值，是为了促进全球共同的利益，”北京大学国际组织研究中心主任张海滨说。安全、发展和人权是联合国的三大支柱理念。

以“人权”理念为例，长期以来，它的概念是被异化的，被看作一个“资产阶级的”思想。中国自1979年起以观察员身份参加联合国人权理事会会议，并于1981年当选人权理事会成员。“中国响应国际社会的要求，提出了‘保障人权’，并且在2004年第一次把人权问题写进了宪法，”中国常驻联合国代表团前参赞吴妙发说，“《2009-2010国家人权行动计划》还提到了知情权、监督权，这也与国际潮流有很大关系……如果没有与联合国的交流，不会认识到这样的高度。”

吴妙发进一步指出，中国在裁军的问题上，两次大规模的裁军（100万人和50万人），无论常规裁军和核裁军，“都是顺应国际潮流，在联合国裁军委员会里，有着北欧和其他国家的期望与推动”。

“环保”概念的逐渐风行也与联合国一以贯之的推广不可分割。1972年6月，联合国人类环境会议第一届会议在瑞典首都斯德哥尔摩举行，周恩来指示中国代表团参与会议。在此之前，人们并没有环境保护的概念，觉得这是社会主义公有制社会下不会发生的事。很快，1973年在北京就召开了第一次全国环境保护会议，随后成立了国务院环境保护领导小组。

“联合国”的知名度也越来越高，各个组织也找来了李宁、周迅等演艺或体育明星担当自己的形象代言人。

随之而来的，是人们对联合国的期待也一齐上涨。一个孩子在他的网络日志上写道：“假如我是联合国总统，我要先把每家每户都装上电视机，让他们都看上电视；还有沿街讨饭的，我们要建好多房子，让他们住。接下来，还要考虑人口问题，人口太多不好……”

但也有人批评联合国是世界上最大的官僚机构，批评它具有一切官僚组织的通病，并且在效率低下、裙带关系等方面有过之而无不及，“在文山会海和漫无止境的争吵中无所事事”。最常被引用的例子则是，1994年卢旺达大屠杀中，两个多月的时间里，当联合国的外交家们还在孜孜不倦地进行一轮又一轮的辩论时，上百万的图西族人已惨遭屠戮。

中国联合国协会副会长庞森看来，这两种看法都未免有失偏颇：“首先联合国秘书长不是人们想象的‘最大的官’，联合国也不是无所不能。比如，它拿伊拉克战争就没有什么办法。但是，联合国在维护和平、促进裁军和推动区域间合作发展经济方面的作用，仍然是无法替代的。”