中国碳排放权交易市场扩围，强制与自愿双元格局持续演进

2025年《政府工作报告》提出，要加快构建碳排放双控制度体系，扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围。3月26日，生态环境部正式发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，积极稳妥有序将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场覆盖范围。这是从“十二五”规划明确提出“逐步建立碳排放交易市场”至今，中国碳市场持续演进中又一个标志性事件。

碳排放权交易，简称碳交易，是全球为应对气候变化、减少温室气体排放而设计的一种市场定价机制，旨在通过市场化的手段将环境治理成本内部化，以总体更低的成本来实现控制碳排放的目的。

目前中国的碳市场体系采取的是强制性和自愿性双元市场布局，即强制性碳排放配额（China Carbon Emission Allowance, CEA）交易市场和温室气体自愿减排（China Certified Emission Reduction, CCER）交易市场。前者更注重于高排放行业，通过总量和配额实现市场化的减排促进，而后者侧重于可再生能源和碳汇项目开发，有助于激励先进者，策应“双碳”落实。

构建市场化减排的制度基石

中国碳交易市场的制度构建始于顶层设计的系统性突破。2011年，为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求，国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，标志着中国碳市场建设从理论探索进入实践阶段。北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳等7省市开展区域试点，形成了差异化的政策试验田。2013年起，地方试点碳市场陆续开市交易，期间累计成交二氧化碳4.8亿吨，验证了总量控制与配额交易机制在中国的可行性。

在此基础上，全国统一碳市场建设的工作也在有序推进。2014年12月，国家发改委颁布了《碳排放权交易管理暂行办法》，明确了全国统一碳排放交易市场的基本框架，为即将启动的全国碳市场建设工作提供制度依据。

根据整体设计，全国碳排放交易体系将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等六个重点工业行业。而电力行业因碳排放量占比高、基础数据好、核查监测难度低等特点，因此成为全国碳交易市场的突破口。2017年，国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（电力行业）》，标志着中国碳排放交易体系完成了总体设计，并正式启动。

中国碳市场制度演进（笔者整理绘制）

《全国碳排放权交易管理办法》的出台为全国碳市场进一步奠定了制度依据和管理规则。办法确立了“双轨并行”的监管框架：生态环境部负责配额分配与市场监管，省级主管部门承担企业履约管理。这一制度突破了传统环境治理的科层制束缚，通过“国家定规则、地方抓执行”的模式有效平衡了统一性与灵活性。2021年，全国碳交易市场正式开启，相应的碳排放权登记、交易、结算管理规则，以及碳排放核算报告和核查指南、配额分配方案等文件也相应施行。

对权属关系的界定是市场交易的前提和根基。2024年《碳排放权交易管理暂行条例》颁布，首次在法律层面明确碳排放权的财产权属性，为企业碳资产管理和金融创新奠定了法理基础。于此，全国碳排放权交易市场政策法规基础框架搭建完成，形成了涵盖“行政法规+部门规章+规范性文件+技术标准规范”的多层级制度体系。

全国碳市场政策法规架构（笔者整理绘制）

相关政策工具箱不断得到完善。生态环境部采用“历史强度法”与“基准线法”相结合的配额分配机制，对电力行业实施动态调整系数，既保障了控排力度又兼顾了行业承受能力。财政部等四部委联合发布的《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》，构建了从碳排放确权到交易的完整会计处理体系，解决了碳资产计量长期存在的制度盲区。司法层面，最高人民法院、最高人民检察院修订发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，将碳排放核查机构、咨询机构、检验检测机构等第三方技术服务机构碳排放数据造假行为纳入刑事规制范围。

建立高效运转的市场交易体系

强制碳减排市场的基本原理是设定碳排放总量控制目标，转化为可交易的碳排放权配额，鼓励市场主体进行自主交易配置，最后通过清缴履约完成闭环。2021年，全国碳交易市场正式开启，首年即纳入2162家发电企业，覆盖二氧化碳排放量45亿吨，成为全球规模最大的碳市场。截至2024年底，全国碳排放权交易市场配额累计成交量6.3亿吨，累计成交额430.33亿元。

目前基本形成包括碳排放数据核算、报告与核查，配额分配与清缴，市场交易与监管等部分的体系架构。而全国碳排放权注册登记机构（湖北）、全国碳排放权交易机构（上海），以及管理平台、注册登记结算系统、交易系统这三大基础设施，支撑上述市场交易体系的顺畅运转。

其中，全国碳市场管理平台记录重点排放单位碳排放相关数据；全国碳排放权注册登记系统记录全国碳排放权交易市场碳排放配额的持有、变更、清缴、注销等信息，并提供结算服务；全国碳排放权交易系统保障全国碳排放权交易市场碳排放配额的集中统一交易。

来源：全国碳市场发展报告（2024）

在碳排放权市场交易体系中，监测、报告、核查体系（MRV，即Monitoring, Reporting, Verification）是市场有效运行的核心支撑，碳排放数据质量是个关键因素，直接影响着碳排放数据的统计、核算、报告与核查工作。在充分考虑重点排放行业碳排放机理特征的基础上，生态环境部先后分行业制定发布了6项核算报告和核查指南，以控制数据质量风险。

同时，在监测环节，电力、钢铁、水泥等行业重点排放单位探索安装烟气排放连续监测系统（CEMS），实时传输数据至全国碳排放监测管理平台；重点排放单位施行碳排放月度存证数据“国家—省—市”三级联审工作机制。核算环节，合理优化核算方法，以直接计量数据替换复杂的参数计算，提高数据核算一致性。报告核查环节，不断加强核查机构与核查人员的监管和赋能，核查工作质量显著提升。系统还充分运用大数据、区块链等信息化技术智能预警，消除数据问题隐患。

稳步推进自愿性碳交易市场

与此同时，自愿性碳交易市场在波折中前行。从2012年《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，2015年“自愿减排交易信息平台”上线，到2017年暂停国家核证自愿减排量（CCER）项目注册，暂行办法进入修订状态。

2023年，生态环境部和市场监管总局公布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，2024年，全国温室气体自愿减排交易市场重新启动，截至2025年3月20日，全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台显示目前已完成登记项目14个，全国温室气体自愿减排交易市场累计成交量逾133万吨，累计成交额超过1.05亿元。

在自愿性碳交易市场体系中，主要包括四大支柱机构。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，作为全国温室气体自愿减排注册登记机构，制定并发布了《温室气体自愿减排注册登记规则（试行）》和《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》。北京绿色交易所，作为全国温室气体自愿减排交易机构，制定并发布《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》。

全国温室气体自愿减排交易市场支持体系简图（笔者整理绘制）

此外，生态环境部面向全社会征集温室气体自愿减排项目方法学。此前，共征集到361项方法学，经过审评决定，首批发布造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等4项方法学，第二批发布低浓度瓦斯和风排瓦斯利用、公路隧道照明温室气体自愿减排（CCER）项目方法学。

而国家市场监督管理总局制定并发布《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》，并于2024年6月发布第一批审定与核查机构名单，共包括5家机构，涉及能源产业（可再生/不可再生资源）、林业和其他碳汇类型等2个领域，第二批机构资质审批工作正在进行，涉及能源产业（可再生/不可再生资源）、燃料（固体、石油和天然气）的逸散性排放、交通运输业能源需求等三个领域，分别不超过2家、8家和6家。

至此，全国碳排放权交易市场与全国温室气体自愿减排交易市场共同构建的双元市场体系格局基本成型。两者彼此独立、相互衔接、互为补充，通过配额清缴和抵消有望实现更有效的碳定价，进一步引导和优化资源配置，促进经济低碳转型发展。