发挥主体性：社会组织如何助力协商民主

时值两会，善达研究院发布了《全国两会慈善类建言观察报告》，对过去22年1012件慈善类建言和社会组织参与的政策协商案例进行了分析。这些案例表明，社会组织，尤其公益慈善组织不仅仅是提供社会服务、促进第三次分配的生力军，更是畅通意见表达、践行协商民主的重要主体。早在2014 年，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》即提出“逐步探索社会组织协商”；2022年，党的二十大报告再次提到要“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展”。社会组织积极参与政策协商既是其提升专业性、推动社会问题得到系统性解决的需要，也是中国发展全过程人民民主、协商民主的内在要求。

协商民主：中国式民主的关键特征

协商民主在概念和理论发展上首先源自西方政治对过于强调选举民主的反思。1942年，熊彼特在《资本主义、社会主义和民主》一书里提出了一个最小化的民主定义：民主就是一种选择政治精英的制度安排。但是，熊彼特的最小化民主定义限制了民主发展的空间，削弱了民主的丰富性，忽视了民主的过程性。上世纪70年代以来，西方相继兴起参与民主理论和协商民主理论，在某种程度上就是要纠正这种民主观的偏差。约瑟夫·毕赛特在美国代议制实践的基础之上首次提出协商民主概念，主张公众参与，反对精英主义的宪政解释。后来的西方学者又从公民参与的重要性、协商性、合法性和决策性等角度进一步拓展和丰富了协商民主的概念内涵，并倡导重视建立公民参与的对话和协商机制，弥补选举民主的内部缺陷，化解政治合法性危机。总结起来，协商民主一方面强调多元性——场景多元而非政治选举环节、主体多元而非精英专权，另一方面强调过程性——民主的互动过程和全过程。

然而在协商民主的实践上，中国却有更深厚的文化根基和长期的实践基础。“一纸书来只为墙，让他三尺又何妨”，这六尺巷传说既是中国人“以和为贵”的精神象征，也很好地呈现了作为协商民主内在品质需求的宽容、妥协精神。而自新中国成立以来，从中国人民政治协商会议、政党协商到改革开放后持续推进的政府协商、人民团体协商、基层协商，中国已经形成了多层次的协商民主制度安排，积累了丰富的协商民主经验。党的二十大提出全过程人民民主，作为中国式现代化的重要面向，更是丰富了民主的内涵和实践形式，强调了中国式协商民主的过程性。

时代责任：社会组织在协商民主中的独特价值

在新的时代下，为什么社会组织协商作为一个政策话语出现在中央政策文本和党的政治报告中？这是由社会结构的变迁和社会组织的特征决定的。改革开放以来，伴随着单位制的瓦解、人口的流动、现代经济体系的演进，新经济组织、新社会组织、城乡基层社区组织、新就业群体兴起，我们面对的是一个在重新组织起来的“社会”。很显然，各个层次、各种样态的社会组织正是新时代的社会结构增量。有西方学者在上世纪90年代评论认为非营利部门的兴起是西方继现代企业、现代民族国家兴起之后的第三次组织革命。中国社会组织产生起点有所不同，但也是经济结构变迁和现代性的必然产物。为了适应这一社会结构的变化，中央在2023年的中央机构改革中设立了新的“中央社会工作部”，建构了党的社会工作新体制，代表着党社关系的系统确立，而社会组织党建、党建引领社会治理、人民意见征集工作等安排则代表了党和国家联结新社会组织、新社会力量的具体制度建构。显然，社会组织因为其群体性和代表性，成为党和政府吸纳整合社会意见的重要渠道，社会组织协商也自然成为一类应该积极探索的协商民主实践。

另一方面，社会组织因为其代表性、专业性、社会性、公益性、多样性与创造力等特征而在协商民主体系中发挥不同于政党协商、人大协商、政府协商等其他形式的独特作用。例如社会组织、尤其公益慈善组织的代表性体现在联结了最容易被忽视的弱势群体、少数群体，通过社会组织能更好地听到他们的声音；社会组织长期关注特定议题，不受行政体系任期和注意力限制，可以形成特定领域的专业意见；社会组织的社会性则体现为在行业治理、社区治理等社会自治领域的主体地位。基于这些特征，社会组织在民主协商、尤其政策协商中可以扮演三类不同的角色：一是作为协商主体参与其他已有的协商渠道；二是提供新的协商渠道或平台；三是作为社会力量参与民主协商的倡导者、链接者和赋能者。

既然中央在政策话语和体制安排上提供了空间，社会组织有责任发挥自身的专业性、代表性，积极把握协商机会、提升协商能力、推动协商实践，塑造一个开诚布公、充满活力的社会组织协商生态。

面向实践：社会组织如何参与协商民主

对社会组织参与民主协商，尤其提升在立法与政策制定中的协商能力，有如下建议：

一是要学习和掌握全过程人民民主、群众工作等本土理论和政策语言。要深刻理解社会组织发挥意见整合与表达功能的必要性、正当性，理解社会组织协商在发展全过程人民民主、完善协商民主体系背景下的独特价值；要建立社会组织协商与党的社会工作新体制的关联性，熟悉党的社会工作政策及话语；要熟悉所在活动领域的宏观政策背景和走向，提升与各级政策制定者对话的能力。

二是要激活存量制度，用好现有社会组织参与协商的渠道。如用好现有“两代表一委员”制度，以及群团组织等协商渠道；发挥现有渠道之间的协同效应，如在现有的政党协商、人大协商、基层协商等平台上，发挥社会组织的专业优势、信息优势和资源优势，鼓励政府、社会组织、企业和公众多方参与，形成协商共治的格局。

三是推动增量制度创新，拓展社会组织协商新平台、新场域、新场景。尤其要把握社会工作新体制、人民意见征求工作带来的创新机遇，结合社会组织党建、党建引领基层治理等制度方向拓展社会组织参与民主协商的渠道和场域。例如在城乡社区服务中，社会组织主动利用好“区域化党建”、“物业管理委员会”等新机制来参与社区公共议题协商。

四是推动所在领域社会组织协商的广泛实践和制度化。目前在中央层面还只有民政、生态环境等少数部门通过枢纽型组织等形式建立了社会组织参与协商的制度化渠道，社会组织应积极推动各自领域党政部门；必须从地方的创新试验上升到中央的顶层设计，并实现创新实践在地域上的扩散。

五是运用新的协商技术、工具及策略。引入先进的协商形式和工具，例如参与式预算、民主恳谈、公众意见征集平台，再如大集协商、马扎协商、共创会等，学会运用相关协商议事规则，提升协商过程的参与度、科学性和有效性；运用大数据、人工智能等技术增强政策倡导和调研的精准度，为民主协商提供数据支撑和事实依据。掌握参与政策协商、发挥影响力的具体行动策略。例如把握关键节点和时机，充分利用好关键事件带来的决策窗口；了解政策过程，对参与政策协商进行系统谋划，在政策议程设置阶段就积极参与，例如要关注中央或地方五年发展规划编制。

六是发挥各领域、各区域枢纽型社会组织在协商能力建设方面的作用。可推动“全国社会组织协商学习网络”，枢纽型社会组织和政府、学术机构一起，通过开展协商能力培训，培养一批熟悉政策议题、掌握协商技巧、具备跨部门协调能力的社会工作骨干或社会组织骨干，联合建设专业化的协商人才队伍。

• （作者蓝煜昕系清华大学公共管理学院副教授、清华大学公益慈善研究院副院长）