备案审查末梢：给乡镇红头文件“排雷”

2024年2月7日，湖州市南浔区南浔镇人大代表联络站门口。这里也是南浔镇规范性文件意见征集联系点。（南方周末记者韩谦|图）

散养鸡鸭，成了村镇环境管理中的扣分项。2023年年初，在浙江省湖州市南浔镇伍林村，支书施惠民拿着镇上下发的管理办法犯难。

与村民沟通时，大多数人表示难以理解，“难道村道上散养几只鸡、河里有鸭子都要管？”

直到当年6月，施惠民被聘为镇人大备案审查专家组成员时，他才知道，针对不合理的文件，还有种救济途径：备案审查。

针对镇政府文件中的这一内容，施惠民向镇人大主席团提出建议，认为此条不符合实际。之后，镇政府对文件作了修改。

备案审查是对法规、规章、规范性文件等开展审查，对存在不符合宪法法律规定、明显不适当等问题的，督促制定机关改正。在中国，已形成党委、人大、政府等多个系统的备案审查体系。

对乡镇、街道一级人大来说，审查对象是同级行政机关发布的规范性文件，也就是通常所说的“红头文件”。

备案审查工作的提速，源于十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2017年，全国人大常委会首次听取了备案审查工作报告。

中央层面外，省、市、县三级人大也陆续铺开备案审查工作，并取得成效。但在乡镇、街道一级，不少难题尚需破解。

2022年年末，浙江省人大常委会选择湖州、温州两市先行开展乡镇街道备案审查试点，打通备案审查“最后一公里”，广东、重庆、四川等省市，也相继开始实践。

南方周末记者注意到，2024年年末，全国人大常委会法工委发布当年的备案审查工作报告，首次提及“支持地方人大探索开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作”。

挖出“定时炸弹”

“越是基层的文件，规定越具体，适用越频繁，影响也越直接。”浙江省人大常委会法工委备案审查处处长杨旭锋觉得，这是乡镇街道规范性文件最大的特点。

“如果文件出现偏差，对老百姓的损害是最直接的。”杨旭锋举例，如宅基地审批、村集体资产管理、工程项目招投标等领域，容易发生纠纷。

据潮新闻报道，2022年，浙江涉乡镇街道的行政诉讼案件败诉524件，占行政败诉案件总量的67%。

“民告官”在乡镇一级高发的特征，浙江并非孤例。江苏省高级人民法院通报，2021年，江苏省乡镇政府、街道办一审败诉案件占行政败诉案件总量的半数以上。湖南省高级人民法院披露的数据显示，2023年，湖南全省法院审结的一审行政案件中，乡镇街道为被告的案件败诉率最高，达27.27%。

因濒临太湖而得名的浙北城市湖州，有“鱼米之乡”之称，老百姓“比较‘安耽’，不太惹事情”，湖州市人大常委会主任孙贤龙介绍说。不过，即便如此，乡镇政府行政败诉率还是不容忽视，一些