28万亿元，财政“当红工具”专项债的成长与烦恼

仅十年，专项债已发展为最重要的财政工具之一。视觉中国/图

进入2024年下半年，财政举措备受公众关注。财政工具箱中的“当红明星”则是专项债。

10月12日，国务院新闻办举行的发布会上，财政部部长及三位副部长介绍了“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”的有关情况。发布会中，“专项债”一词出现了35次。

11月8日，“10万亿”落地，专项债仍是主角。

当天，十四届全国人大常委会第十二次会议闭幕。会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。

议案建议增加6万亿元地方政府债务限额，置换存量隐性债务。并从2024年开始，连续五年，每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。

这些巨量资金，均为专项债。当天，“专项债”一词微信整体指数日环比增加了215%，关注度陡增。但在诸多新闻评论栏里，也留下了一排排相似的问题，“什么是专项债？”

从1000亿元到28万亿元

政府债务，分为中央政府债务和地方政府债务。中央政府债务，可理解为国债；地方政府债务则要通过发行债券完成。

地方政府债务，又分为一般债务和专项债务。它们最大的区别是投向不同。专项债须投向有收益的项目，一般债则没有这个要求。

同济大学经济与管理学院副院长钟宁桦统计过2017年至2022年间，全国近6000笔专项债募集资金的投向。其中，投向基础设施建设的专项债资金占比超过41%。

也就是说，建高速公路、地铁、机场、产业园区等项目的钱，部分都来自于专项债。

现在，专项债的重要性甚至超过了一般债。根据财政部数据，截至2024年9月末，全国地方政府债务余额44.7万亿元，其中专项债占比63%。

但专项债在中国的历史仅有十年。它的出现，就与置换政府债务有关。

2015年之前，地方政府合规的举债方式十分有限，部分政府不惜向非金融机构和个人借款，或者为城投平台变相提供担保，导致偿债风险陡增。

审计署发布的《全国政府性债务审计结果》介绍，截至2013年6月底，地方负有偿还责任的债务为10.8万亿元，负有担保责任的债务为2.66万亿元，可能承担一定救济责任的债务为4.34万亿元。

为改变混乱状况，2014年修订的《中华人民共和国预算法》，规定地方政府唯一的举债方式是发行债券。

随后，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，上级政府通过“限额”来控制下级的举债程度。此时开始发行的政府债券，一大作用就是置换此前非债券形式的存量债务。

楼继伟任财政部部长时，主导过首次债务置换。

“原则上来说，置换债的比重高，也就是说存量风险大的地区，新给的债务规模就少，不要再发那么多新债了。”2015年底的一场发布会上，楼继伟表示，将用三年左右时间置换14万亿元存量债务。

楼继伟将债务置换形容为“开前门，堵后门”。“开前门”指2015年预算了6000亿元的地方债限额，“堵后门”就是必须消化“看不清”的债务。

两项“开前门”的举措同时在这一年出台。一个是推广PPP模式，即政府与社会资本合作（详见南方周末报道《PPP十年，16万亿元的是与非》）。另一项，就是发行专项债。

在6000亿元债务限额里，包括了新增的1000亿元专项债额度。专项债就此出现。

最初，专项债明确要用于有一定收益性的公共事业。两年后，政策进一步界定其方向：要按项目发行，项目收益须覆盖债券还本付息的资金。

过去十年里，专项债规模从1000亿元攀升到了28万亿元。它的余额占2023年全国GDP的26%。

为什么专项债会一路做大，甚至超过一般债的比重？

首先，专项债不受政府财政赤字率影响。

财政有“四本账”：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般债纳入一般公共预算管理，专项债则纳入政府性基