国务院修“锁”， “关门”审查法规规章有望打破

司法部是国务院备案审查工作机构，图为司法部办公大楼。（视觉中国供图）

2024年9月的一天，赵威如往常一样打开报纸，注意到了一则新闻：国务院公布了《法规规章备案审查条例》（下称“新条例”），自2024年11月1日起施行。

“没什么可惊讶的，毕竟很久没修订过了。”赵威自言自语。作为原国务院法制办政府法制协调司副司长，赵威多次参加有关法规、规章备案规定的起草。

但变化还是有，首先体现在名称上。上一次制定时，条例还叫《法规规章备案条例》（下称“旧条例”），新条例多了“审查”两个字，旧条例同时废止。

从“备案”到“备案审查”，进一步强化了国务院备案审查工作机构的具体职责。

中国的备案审查拥有人大、政府、党委、军队、法院检察院等五大系统。其中，人大和政府系统较易混淆。

“地方性法规，报国务院和全国人大常委会备案，在审查对象上两者有重合。”北京航空航天大学备案审查制度研究中心主任王锴向南方周末记者解释，另一方面，规章仅向国务院备案。 

一个明显区别在于合宪性审查，“宪法监督权在全国人大，所以只能全国人大常委会能实施合宪性审查。如果国务院发现地方性法规或规章有违宪嫌疑，它也只能向全国人大常委会移送。”

寻找“依据”

国务院系统的新条例，是2023年底《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》通过以后，备案审查领域迎来的又一部重磅法规。

但事实上，在备案审查制度初创的年代，法律虽规定地方性法规须同时向人大和国务院备案，但国务院的备案工作并未实质上建立。

直到1982年，国务院机构和地方政府有了制定规章的权力后，规章数量速增，“文件‘打架’现象时有发生，比较乱，不管不行了。”赵威向南方周末记者回忆，于是国务院想通过备案管一管，给规章加把“锁”。

当时，赵威是国务院法制局法规监督检察察司的副处长。时隔三十多年，他还记得一个细节：在那个计划经济向社会主义市场经济转向的年代，北方一省份还制定了蒸馒头的规章，规定馒头怎么卖，卖给谁。

意识到问题以后，赵威牵头向上级打了一个报告。里面提到，截至1986年，国务院有规章制定权的部门共67个，其中部委45个，直属机构22个，已经制定部门规章两千多件，全国共制定地方性法规、地方政府规章、国务院部门规章已近六千件。

报告打上去以后，时任国务院副秘书长王书明问他，国务院要求规章向其备案的权力从哪来？当时在任何一部法律里，都找不到规章须