一份被终止审议的草案：意在突破民法典，事关宅基地改革

 江西九江已启动宅基地“三权”分置改革。图为2023年4月7日，湖口县张青乡竹山村实施农村宅基地制度改革后的新貌。（视觉中国供图）

搁置两年后，一份决定草案于2024年6月17日被终止审议。

这份意在突破民法典“宅基地不得抵押”规定的文件，全称《关于授权国务院在北京市昌平区等农村宅基地改革试点地区行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》（以下简称“决定草案”），授权全国107个地区进行宅基地使用权抵押试点。

2022年6月，决定草案初次提请十三届全国人大常委会审议，因各方意见不完全一致，最终未能交付表决。近日，《全国人大常委会公报》公开了这一信息。

十四届全国人大财政经济委员会委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明向南方周末记者介绍，自2015年开始，实践中就已出现宅基地使用权抵押的尝试。在他看来，终止审议草案，更多是出于立法程序上的考量，并不意味着宅基地使用权抵押改革的结束。

“两权”改革与“三权”分置

宅基地使用权抵押，并不是件新鲜事。早在2015年8月，国务院就出台了有关农村承包土地经营权和农民住房财产权（简称“两权”）抵押贷款试点的指导意见。

其中，关于农房抵押贷款的试点，突破了当时的物权法、担保法中宅基地不得抵押的规定。同年12月，十二届全国人大常委会通过相关授权决定，允许在天津市蓟县等59个县（市、区）进行宅基地使用权抵押试点，直至2017年12月31日，之后又延长授权一年。

探索宅基地使用权抵押，意在发挥宅基地的财产属性。根据农业农村部抽样调查数据，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。从2000到2016年，中国农村常住人口由8.08亿人减少至5.89亿人，减少了27.1%，但同期农村宅基地面积反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩，增加20.6%。

蔡继明曾任九至十一届全国政协委员，也担任过十二、十三届全国人大代表，因长期关注土地制度，被称为“土地代表”。

他向南方周末记者解释，计划经济体制下，农村集体宅基地的资格权是一项赋予农民的福利。但随着经济水平的发展，越来越多的人不仅实现了住有所居，甚至拥有了多套房，此时房屋除了居住的功能，作为不动产，也具有了财产属性。

2018年12月23日，国务院向全国人大常委会提交“两权”试点情况报告。报告介绍，至2018年9月末，59个试点地区农房抵押贷款累计发放516亿元。

试点取得了一定成绩，但报告中也提到，农房抵押贷款在各地发展极不平衡，且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法处置的法律依据，农房流转和处置仍面临较大