省级联社改革再提速，“联合银行”模式因何“获宠”？丨中小银行变革②

酝酿8年之久的第三轮省级农村信用社联合社（以下简称“省级联社”）改革，正被按下加速键。

2024年5月8日，海南农商银行挂牌开业，成为我国首家按照全省统一法人模式改革成立的地方法人银行。海南省由此成为2024年省级联社改革落地的第三个省份。

南方周末新金融研究中心研究员调研发现，在本轮落地的7个省级联社改革案例中，联合银行和独立法人的农商银行是主流模式。但在“一省一策、因地制宜”的政策导向下，不同省级联社改革方案差异较大。

始于14年前动议的省级联社改革进展如何？为何历经三轮改革？本轮各省改革方案有何异同？已有哪些改革成效？

南方周末新金融研究中心研究员梳理省级联社改革历史发现，省级联社曾是“功臣”。但随着时代变迁，省级联社常因行政化管理过多和服务职能较弱而饱受争议。

南方周末新金融研究中心研究员进一步研究发现，省级联社改革正进入加速期，7个省级联社改革落定，另有10个省级联社计划改革。在已完成省级联社改革的七个省份中，五个省份选择组建省级农商联合银行，而两个省份选择省级农商银行。尽管联合银行模式获宠，但不同省份的具体方案差异较大。

南方周末新金融研究中心研究员还观察到，不少新成立的省级联合银行推出统一的借记卡和信用卡品牌，真正实现了省内跨区经营。

省级联社的“功与过”

省级联社改革与农村信用社（以下简称“农信社”）改革一脉相承。

农信社属于农信机构。除农信社外，农信机构还包括农村合作银行（以下简称“农合行”）和农村商业银行（以下简称“农商行”）。

2003年，国务院下发《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15 号）（以下简称“15号文”），在吉林和山东等8省（市）率先启动农信机构改革试点。省级联社即是15号文改革的产物。按照15号文规定，在各地省级政府领导下，省级联社或其他形式的省级管理机构具体承担对辖区内农信机构的管理、指导、协调和服务职能。2004年，在总结8省（市）改革经验的基础上，农信机构改革试点在全国铺开。2007年，海南省省级联社正式挂牌，亦宣告了全国建立省级联社的任务全部完成。南方周末新金融研究中心研究员调研发现，彼时，全国共有26家省级联社。

2010年，中国银行业监督管理委员会（以下简称“原银监会”）印发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，鼓励和要求农信社转变为股份制银行。自此，省级联社管辖的基层农信机构开始加速自身的商业化和股份化改造。

在各方合力下，农商行和农信社数量呈现一增一减的相反态势。南方周末新金融研究中心研究员梳理2010年-2023年原银监会、原银保监会和金监总局公布的银行业金融机构法人名单发现，2010年至2023年，农商行数量由85家增加至1607家，而农信社从2646家减至545家，农合社从223家降至23家。

客观而言，省级联社的设立在推动农信机构改革、改进经营、健全内控和化解风险等方面发挥了重要作用。但随着农信社改革深入，尤其在各地农信社陆续改制为农商行后，省级联社已成为农商行发展的障碍。管理越位、监督缺位和服务不到位等系列问题成为农商行公司治理、创新发展和风险管理的重要束缚。省级联社改革刻不容缓。

7省已落地，10省有计划

改革向来不易，本轮省级联社改革历经三轮探索。

2007年，原银监会提出省联社改革的“五大模式”， 即统一法人、金融控股公司、联合银行、金融服务公司和完善省级联社。省级联社改革大幕正式拉开。 

次年，重庆和宁夏分别对“统一法人”和“金融控股公司”模式进行了探索。南方周末新金融研究中心研究员调研发现，当年，重庆农村商业银行和宁夏黄河农村商业银行相继成立，但之后省级联社改革再无实质性进展。 

四年之后，直到2012年， 第四次全国金融工作会议提出，省级联社要“淡化行政管理职能，强化服务功能”。同年，原银监会在下发的《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》中将省级联社职能调整为“服务、指导、协调和行业管理”。

“管理”和“服务”四字位置的对调，标志着省级联社职能的重大转变。在此背景下，广东省开始探索金融服务公司模式，也有人称广东模式为“1+N”模式。南方周末新金融研究中心研究员调研发现，2013年，广州农村商业银行宣布脱离广东省省级联社。这可视为第二轮省级联社改革探索。 

2016—2018年，中央一号文件连续三年均提及省级联社改革。2019年1月29日，中国人民银行等五部委在下发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（以下简称“意见”）中指出，“积极探索农村信用社省联社改革路径，理顺农村信用社管理体制，明确并强化农村信用社的独立法人地位，完善公司治理机制，保障股东权利，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平，淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能。”

意见还提出了改革的中长期目标，“到2035年，基本建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系，金融服务能力和水平显著提升，农业农村发展的金融需求得到有效满足；到2050年，现代农村金融组织体系、政策体系、产品体系全面建立，城乡金融资源配置合理有序，城乡金融服务均等化全面实现。”

南方周末新金融研究中心研究员调研发现，2017年，陕西省成立陕西秦农银行。2021年-2022年，珠海农村商业银行、东莞农村商业银行和广东普宁农村商业银行相继宣布脱离广东省省级联社。

当然，本轮最具有标志意义的改革成果是浙江农村商业联合银行的挂牌开业。2022年4月18日，随着该行的挂牌开业，全国省级联社改革进入加速阶段。

南方周末新金融研究中心调研发现，截至目前，浙江、辽宁、河南、山西、四川、广西、海南共7个省级联社相继完成改革。此外，江苏、江西、安徽、山东、福建、湖北、湖南、甘肃、贵州和青海也均官宣有计划推动省级联社改革。

值得注意的是，北京、上海、天津和重庆四个直辖市并未成立省级联社，而是直接成立统一法人的省级农商行。

联合银行模式“获宠”

在最新一轮的省级联社改革中，哪种模式更受欢迎？

在本轮完成省级联社改革的七个省份中，五个省份选择组建省级农商联合银行，两个省份则选择省级农商银行。

不同的模式各有千秋。以改制为省级农商联合银行模式为例。该模式可在保持两级法人地位不变的同时，申请业务资质和牌照，增强服务内容和能力。相对而言，这是成本较小的改革方案。

南方周末新金融研究中心研究员调研发现，不同省份改革方案差异较大。即使采取同一模式，各地实施的情况亦不尽相同。

仍以联合银行模式为例。该模式可视为“大平台+小法人”结构，省级联合银行是“大平台”，农商行是“小法人”。

河南农商联合银行与浙江农商联合银行有两点不同：在股权关系方面，浙江农商联合银行是“自下而上”的模式，河南农商联合银行则是“自上而下”的模式；浙江农商联合银行是二级结构，而河南省则是三级结构，即省控市、市控县。

为何二者如此不同？原因在于浙江县级农商行经营情况较好，公司治理机制相对较完善。因此，浙江采用“自下而上”联合银行模式，强化“小法人”地位。而河南地市级农商行总体规模较小，实力较弱。因此，河南采用“自上而下”联合银行模式，做强“大平台”。

再如农商银行模式。辽宁与陕西有些类似，均为农商银行与省联社并存方案。海南则与北京和上海模式类似，直接组建统一法人农商银行。

广东实验了金融服务公司模式。在这种模式下，部分农商行脱离省联社而由当地政府管理。南方周末新金融研究中心研究员查阅广东省联社2023年年度报告发现，虽然广州农商行和东莞农商行已脱离省联社，但仍属于省联社社员股东。值得注意的是，广州农商银行和东莞农商行均为港股上市公司。这一定程度上说明，金融服务公司门槛较高，适合风险低和独立运营能力强的地区。

南方周末新金融研究中心研究员认为，省级联社与农信机构之间的产权与管理权错配难题并未得到根本解决。从理论角度而言，“联合银行”模式并非最优解。在这种模式下，省级联社仍具有一定管理权，农商行“小法人”地位难以保障。因此，此模式无法从根本上解决省级联社与农信机构发展间的固有矛盾与约束，其他模式同样如此。本轮省级联社改革缓慢，核心难点在于农村金融的双重目标特性，社会性与商业性难以平衡。从现实角度而言，“联合银行”模式是各方妥协的现实选择，明确省级联合银行定位是关键。

既要当“贤内助”，又要做“守护神”

先后历时14年的三轮省级联社改革成效如何？

南方周末新金融研究中心研究员调研发现，改革后的省级联社在防风险方面发挥重要作用。河南、辽宁、山西等地农信机构风险大幅降低，但促发展效力有待进一步观察。

纵向看，改革后的省级联社有两点明显变化：不再是省级行政管理机构，而变成具有独立法人地位的金融机构；增加了经营性功能，如发行金融债券、申请理财子公司牌照和牵头设立科技服务子公司等。

南方周末新金融研究中心观察到，不少新成立的省级联合银行推出统一的借记卡和信用卡品牌，如浙江农商联合银行的“丰收”借记卡和“丰收”信用卡，河南农商联合银行推出的“金燕”借记卡和“金燕”信用卡。这些联合银行或农商行实现省内跨区域经营之后，确实较之前拥有更高的品牌和信誉度，亦更有竞争力。在严监管之下，这些金融机构的风险亦会较之前降低。

改革是手段，实现乡村振兴才是目的。从这个角度而言，建立现代农村金融体系任重道远。

南方周末新金融研究中心研究员认为，改革后的省级联社定位是既要当“贤内助”又要做“守护神”。

一方面，要为辖内农信机构提供更优质的中后台服务。发挥“大平台”规模效应，打造信息科技、产品研发、教育培训、大客户营销等平台；另一方面，提升农信系统抵御风险的能力。制定风险事前防范预警、事中市场化处置、事后问责的配套机制，促进农信机构实现高质量发展。

在一省一策的原则下，各省级联社应尽快根据自身实际情况，参照前行者的经验，加快改革步伐。改制后的农村联合银行或农商银行要按照商业金融机构的市场化原则运营，才能持续稳健运营。