存款保险如何让存款更安全？｜两会金融界之声

居民最大钱袋子的安全网——存款保险成为两会热点。

截至2024年1月末，本外币境内存款规模292万亿元，其中住户存款规模突破140万亿元。而存款历来是居民最大的“钱袋子”。因此，守护存款安全事关国家金融安全和社会稳定。 

两会期间，两位来自人民银行系统的代表和委员“不约而同”地关注存款保险制度相关问题。全国政协委员、人民银行广东省分行行长张奎的提案为加快完善存款保险风险监测预警机制；全国人大代表、人民银行辽宁省分行行长付喜国则建议，在《金融稳定法》等立法中完善存款保险制度。

为何需要更加重视存款保险相关风险的预警监测？现行的存款保险制度有何缺陷？应如何进一步完善？南方周末就此话题深入调研发现，近年来对于问题银行风险处置取得的重要共识之一便是早识别。但实践中要做到“早”并不容易，一则因为金融监管机构之间监管职能重叠和空白并存，系统化的风险监测预警体系尚未建立。与此同时，既有的金融相关法规对于存款保险制度的相关规定在实践中难以充分体现立法意图，亟待完善。

存款保险到底保护什么？

存款保险是金融安全网三大支柱之一，又称存款保障，在全球主要国家普遍存在。美国存款保险制度是根据美国1933年《联邦储备法案》第十二条 (B) 而创立。这是世界上率先建立的最完善的政策性的存款安全保险制度。联邦存款保险公司甚至是独立的金融监管机构。

我国存款保险制度始自2015年。当年实施的《存款保险条例》规定，存款保险是指投保机构向存款保险基金管理机构（下称“存款保险机构”）交纳保费，形成存款保险基金。存款保险机构依照规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。换言之，存款保险就是一种为维护存款安全而创设的制度。

存款与每个公众切身利益密切相关，但存款保险对于公众仍属“生僻词”。究其原因，主要是存款保险的投保人并非广大储户，而是由存款类金融机构（主要是各类银行、信用社）作为投保人向存款保险机构定期缴纳保费。

随着近年来美国硅谷银行等海外多家商业银行破产，国内部分中小商业银行风险暴露等事件，公众对存款安全和存款保险的关注度有所提升。但南方周末新金融研究中心研究员调研发现，公众关注度也仅限于诸如“单个银行单个存户最高偿付50万元”等少数话题。对存款保险制度的适用范围、保险费率、保费运用和风险监测预警等方面的金融认识甚少。

例如，被调研的多数公众并不清楚，存款保险制度只保护储户在单个银行最多50万元的法定存款安全，但对银行或其他金融机构发行的理财产品、基金、信托，以及在银行开设的基金托管账户、证券保证金账户的托管资金等不承担保护义务。一旦相关金融机构出现重大风险被迫清算，投资者能否收回本金，只取决于该金融机构的清算结果。再如，不同风险等级的存款类金融机构的存款保险费率不同。

不仅仅发挥了风险监测预警作用

存款保护制度最大的作用并非坐等金融机构出险而被动偿付，尽早识别存款类金融机构的风险并对其进行预警才是其根本功能。

事实上，自2015年存款保险制度建立以来，我国存款保险机构通过费率评级、核查和评估等方式实施风险监测，并与其他金融监管部门协同，在防范和处置金融机构风险方面发挥了重要作用。

张奎对此颇为认同。他认为，存款保险制度是我国金融安全网的重要组成部分，具有风险早期识别和校正的作用。成立之初，存款保险机构就把早期纠正作用作为其基本功能之一，并逐步推动确立差别化费率及风险评级的制度安排。《中国金融稳定报告（2021）》显示，截至2020年年末，存款保险机构共对635家“高风险机构”实施早期纠正措施，其中353家通过合理整改退出名单。存款保险制度初步发挥了风险早发现、早纠正作用。

张奎还认为，存款保险机构在处置部分中小商业银行风险事件中发挥了重要作用。例如在处理包商银行问题时，存款保险机构依据人民银行的指令为新设包商银行注入大量资金，包括对相关票据业务提供兑付保障以及出资55亿元组建蒙商银行等；在处理锦州银行问题时，存款保险机构联合辽宁金控集团设立锦州锦银管理合伙企业，由锦州银行定向认购其发行的债务工具。

风险监测预警机制缺乏法律支撑

既然存款保险制度如此重要，支撑存款保险制度运行的相关法律法规完备吗？

张奎指出，虽然《存款保险条例》明确规定存款保险机构通过金融监管信息共享机制和向投保机构收集信息进行风险监测，并根据风险情况开展风险警示的职责，但规定“监测信息首先要通过信息共享机制获取”，共享所获信息“不能满足履行偿付、差别费率等职责需要”时，才能向投保机构收集。然而，在实践中，由于存在信息共享不足，且受限于《存款保险条例》限定，存款保险机构可直接收取的信息较少，制约其在风险警示、早期纠正和风险处置中作用的充分发挥。

类似限定问题不仅存在于《存款保险条例》。付喜国代表表示，在现行的人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法和企业破产法等法律中，涉及存款保险的相关规定需要修订和完善。应从不同角度完善存款保险制度，体现存款保险专业化、常态化处置职能，做好存款保险制度与企业破产制度的衔接，健全金融机构市场退出机制。

金融风险预警机制的缺陷有何具体表现？张奎委员称，与主要经济体相比，我国尚未形成多维度、多视角的银行机构风险监测预警体系，风险监测预警机制有待健全。银行机构风险监测预警机制以金融监管机构为主，相关法律法规未明确存款保险机构建立投保机构风险监测预警机制，且对其收集投保机构信息设置了限制条件，制约了存款保险及时识别风险、校正风险作用的发挥。

他进一步指出，当前我国金融风险监测数据和信息分散在不同金融管理部门，缺乏实时的信息共享平台，信息共享的范围和及时性均存在较大不足，金融监管信息共享有待加强。与此同时，现阶段风险监测预警的方法和手段仍然不足。

南方周末在调研中发现，存款保险机构主动获取投保机构的相关信息主要包括以下几个来源：金融机构定期披露的公开信息，审计机构披露的审计报告，主流新闻机构发布的相关新闻报道和评级机构发布的评级报告等。此外，存款保险机构也可以派人对金融机构进行现场秘密调查。但上述公开信息发布滞后，且存在有问题的金融机构为掩盖风险而产生道德风险的可能。

南方周末在调研中还发现，在处置部分问题银行风险事件的实践中，由于风险预警不够系统化和标准化，存款保险机构无法进行风险预警和及时纠正，高风险银行的问题越积越多，最终发生风险事件。同时，随着暴露时间滞后，问题银行的价值大量流失。

应尽快明确信息共享的范围和时效

中央金融工作会议强调，要强化风险监测预警，对风险早识别、早预警、早暴露、早处置。其中，早识别最为关键。南方周末调研发现，由存款保险机构依法承担风险监测、预警和早期纠正的职责在业界学界已渐成共识。存款保险机构如何实现早识别？

张奎建议，有必要在《金融稳定法》等立法中明确赋予存款保险机构风险监测预警职能，扩展直接收集投保机构信息职责。付喜国对此予以呼应。他希望在《金融稳定法》立法中强化存款保险机构早期纠正职责和监测预警机制，拓展存款保险机构直接收集投保机构信息的范围。

两位代表和委员都提及《金融稳定法》立法工作。在2024年3月6日举行的十四届全国人大二次会议经济主题记者会上，央行行长潘功胜明确表示，将加快推进《金融稳定法》等立法修法工作。

为促进问题银行风险早识别、早发现、早暴露、早处置，两位代表和委员还同时提出存款保险机构要扩展直接收集投保机构信息的建议。南方周末调研发现，由于行业特殊性，银行对内部数据和信息高度保密，轻易不会公开，甚至监管机构有时都无法获得一些银行的数据。这导致行业内外客观上存在较大的信息不对称性。而存款保险机构能否及时全面掌握银行的相关信息，对于能否做到风险早识别至关重要。南方周末了解到，业内一直存在将商业银行所有数据信息库接入存款保险机构数据库的呼声，但反对的声音似乎更大。

基于此，张奎提出，应尽快建立健全金融管理部门和存款保险机构间及时有效的常态化信息共享机制，明确信息共享的范围和时效，提升风险信息共享的时效性和便利化程度。他还提出，应加速探索运用区块链、人工智能等金融科技手段，研究建立能够准确预测正常机构劣变为问题机构的风险趋势模型和预警信息系统，逐步搭建系统、全面的存款保险特色风险监测体系。

美国存款保险体系48小时“灭火”

作为一项“舶来品”，存款保险制度在成熟市场国家应对金融风险时是否能够做到早识别、早预警？

存款保险制度最早诞生在美国。2023年3月8日，美国硅谷银行危机突然暴发。3月9日，该行在10小时内流出超过420亿美元存款。3月10日，预约取款金额高达1000亿美元，挤兑速度史无前例，并由此引发公众对美国金融系统稳定性担忧。

就在3月10日，硅谷银行被宣布接管，美国联邦存款保险公司（简称FDIC）宣布在限额内（25万美元）为受保存款提供保障。3月12日（周日）亚洲主要金融市场开市前，FDIC又宣布接管签名银行，并联合美联储和美国财政部发布公告，宣布硅谷银行和签名银行具有系统性风险，FDIC为所有存款提供全额保障。美联储同时宣布推出“银行定期融资计划”（BTFP，中小银行可通过抵押美国国债、机构债、抵押贷款支持债券获得最长一年的贷款）。

从识别、判定再到启用“系统性风险例外条款”，FDIC为代表的美国存款保险体系扑灭硅谷银行破产倒闭危机，整个决策过程不到48小时。其中，FDIC第一时间识别风险最为关键，其保证了监管机构能够快速行动，在最短时间遏止问题金融机构财务窟窿的持续恶化。

如何做到第一时间识别风险？真实、准确的财务数据是FDIC快速行动的前提。两家问题银行虽然爆雷，但其在非常困难的情况下仍能及时准确披露最新的财务状况，为FDIC研判问题严重性提供了最重要的依据。同时，FDIC通过日常监管和监管信息共享机制，可交叉验证财务数据真实性。