巴塞尔协议盯紧资本充足率，银行危机为何不能避免？｜智库大咖论③

2024年伊始，银行危机阴影再现。

2024年1月31日，美国纽约社区银行业绩爆雷，股价暴跌，刷新23年来最低点。该银行2023年初曾接盘“签名银行 ”。

多米诺骨牌效应似乎隐现。日本青空银行2月1日警告，在美国商业房地产方面的投资可能出现巨额亏损。德国最大银行德意志银行也称，2023年第四季度对美国商业地产的损失准备金同比增长四倍多。

事实上，自1998年至今近三十多年间，作为银行监管国际标准制定者，巴塞尔委员会先后颁布三个版本的《巴塞尔协议》，不断扩大风险计提的范围，不断推出更高标准的计量工具，不断强化资本与风险的关系，以此形成全面风险管理的观念方法工具。

商业银行尤其是大型商业银行（先进性银行或系统重要性银行）更是投入重金建立了全面覆盖各种业务范围的风险管理体制和数据积累，企图尽量准确地预测未来的风险成本，来判断当前银行经营状态的安全性。

客观上讲，巴塞尔协议的宗旨是保护银行存款人的权益，这需要对银行的资本充足、风险管理和风险预测工具的使用等提出清晰的监管目标，以此来保护银行的安全从而保护存款人的资金安全。

但银行风险事件未能避免。巴塞尔委员会及其《巴塞尔协议Ⅲ》是否盯错了方向？

资本杠杆率风险管理体系实效难如人意

巴塞尔委员会全称为巴塞尔银行监管委员会，于1974年由位于瑞士巴塞尔的国际清算银行发起，目前包括中国和美国等在内的27个国家央行已成为其会员，共同致力于维护银行体系安全。自1988年至今三十多年间，巴塞尔委员会先后发布三个版本的《巴塞尔协议》，不断扩大风险计提的范围，不断推出更高标准的计量工具，不断强化资本与风险的关系，以此形成全面风险管理的观念方法工具。

巴塞尔委员会位于巴塞尔，办公地点在国际清算银行。（图片来源：巴塞尔委员会官网）

20世纪80年代，国际债务危机给银行业造成了重大损失。与此同时，各国银行资本要求不统一造成不公平竞争。1988年7月，巴塞尔委员会发布了《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》（简称《1988年资本协议》），被称之为巴塞尔协议Ⅰ。它首次在国际上明确了资本充足率监管的三个要素，即监管资本定义、风险加权资产计算和资本充足率监管要求。

    (1)统一监管资本定义。巴塞尔协议Ⅰ提出了两个层次的资本，即核心资本和附属资本。

    (2)建立资产风险的衡量体系。巴塞尔协议Ⅰ主要关注信用风险。根据银行资产风险水平的大小分别赋予不同的风险权重，共分为0、10%，20%、50%、100%五个档次。

    (3)确定资本充足率的监管标准。资本充足率是资本与风险加权资产的比值。巴塞尔协议Ⅰ规定，商业银行资本充足率不得低于8%，核心资本充足率不得低于4%。

2004年6月，巴塞尔委员会发布了第二版巴塞尔资本协议，也称巴塞尔新资本协议。巴塞尔新资本协议在巴塞尔协议Ⅰ基础上构建了“三大支柱”的监管框架，扩大了资本覆盖风险的种类，改革了风险加权资产的计算方法，并于2007年正式实施。

    (1)第一支柱：最低资本要求。明确商业银行总资本充足率不得低于8%，核心资本充足率不得低于4%，资本要全面覆盖信用风险、市场风险和操作风险。允许商业银行采用比较粗略的方法计量资本要求，同时鼓励银行采用更加精细、更加敏感的计量方法，并要求将计量结果充分应用于业务管理之中。

    (2)第二支柱：监督检查。监管当局应建立相应的监督检查程序，采取现场和非现场检查等方式，检查和评价银行内部资本充足率的评估情况和战略，以及它们监管资本达标的能力；对资本不足的银行，监管当局应采取适当的监管措施。

    (3)第三支柱：市场纪律。第三支柱又称市场约束、信息披露，是对第一支柱和第二支柱的补充。第三支柱要求银行建立一套披露机制，以便股东、存款人和债权人等市场参与者了解和评价银行有关资本、风险、风险评估程序及资本充足率等重要信息，通过市场力量来约束银行行为，驱动银行不断强化自身管理。

2010年12月，巴塞尔委员会发布了第三版巴塞尔资本协议(也称“巴塞尔协议Ⅲ”)，强化了资本充足率监管标准的三个要素：

    (1)提升资本工具损失吸收能力。

    (2) 增强风险加权资产计量的审慎性。

    (3)提高资本充足率监管标准。

巴塞尔协议Ⅲ明确了三个层次的最低资本要求：核心一级资本充足率为4.5%，一级资本充足率为6%，总资本充足率为8%，并规定商业银行资本充足率不得低于最低资本要求。巴塞尔协议Ⅲ还引入杠杆率监管标准。监管指标基于规模计算(该指标采用普通股或核心资本作为分子，所有表内外风险暴露作为分母)，与具体资产风险无关，以此控制商业银行资产规模的过度扩张，并作为资本充足率的补充指标。杠杆率不能低于3%，要求银行自2015年开始披露杠杆率信息，2018年杠杆率被正式纳入第一支柱框架。巴塞尔协议Ⅲ还建立了流动性风险量化监管标准，提出两个流动性量化监管指标，即流动性覆盖率(LCR)用于衡量在短期压力情景下(30日内)单个银行的流动状况；净稳定融资比率(NSFR)用于度量中长期内银行可供使用的稳定资金来源能否支持其资产业务的发展。在正常情况下，商业银行的流动性覆盖率和净稳定融资比率都不得低于100%。

作为应对国际金融危机的快速产物，巴塞尔协议Ⅲ框架仍存在缺陷。经过长达7年的讨论和评估，2017年12月，巴塞尔委员会发布了《巴塞尔Ⅲ：后危机改革的最终方案》，并于2022年起逐步实施。

从文本一到文本三，巴塞尔协议不断强化资本与风险的关系，不断扩展各种风险敞口对资本的占用，以此形成全面风险管理的观念方法工具，但实际效果难如人意。

以资本杠杆率为主要内容的银行风险管理体系，并没有起到避免银行出现灾难性后果的效果。现在看来，需要反思这个方向是否正确。

在巴塞尔协议不断演进和扩展的过程中，就像在一场古典音乐会上演奏流行音乐，全球金融界人士都努力地倾听和回应，不想指出问题，怕自己真的没听懂真谛。这使得音乐会继续进行。

从不确定性的基本原理出发，需要重检传统的风险管理观念和方法，也需要对巴塞尔协议的监管方向进行校正。在整个社会经济治理中，风险治理是核心地带，而金融机构是风险治理的关键区域和代表性标志，巴塞尔协议的方向决定了金融尤其是银行的风险管理框架，深刻地影响着整个经济社会的治理模式，在建设中国式现代经济治理框架中，不能不重视和反思巴塞尔协议的得失。

不能神化资本监管的作用

综合起来看，经过三十多年的实践，巴塞尔协议的方向的确留下了一些值得反思的问题。

首先是对资本杠杆率的防范风险功能认识比较泛化。人们潜意识认为，管住资本杠杆就锁定了风险承担，银行就不会出现颠覆性的系统性风险。但实际上，金融机构的危机主要来自流动性风险。三十多年来，国际国内金融机构因为流动性困难而爆雷的危机事件很多。因为资本充足率低或杠杆率高而爆发系统性风险的例子并不多见。互联网金融杠杆率过高带来的一地鸡毛，一方面是因为其资本承受风险能力不足，另一方面是因为风险承担关系不清，非专业操作导致巨大风险敞口。因此，资本充足只是一个阶段性的主观标准，不能解决风险的所有问题，不能神化资本监管的作用。

其次是对流动性风险防范能力不足。虽然巴塞尔协议也设置了流动性覆盖率的要求，但几乎难以实施。流动性覆盖率旨在确保商业银行具有充足的合格优质流动性资产，能够在规定的流动性压力情景下，通过变现这些资产满足未来至少30天的流动性需求。巴塞尔协议把流动性风险置于市场风险框架内，这显然不够。国内外已发生的银行流动性风险事件证明在总体流动性充裕的条件下，某种局部阻塞可能会导致“海葵”式的全面收缩。流动性危机如鬼魅一般，挥之不去，似乎与巴塞尔协议相关性不高。

2023年的硅谷银行危机引发连锁反应，当年，百年银行瑞士信贷也因流动性危机被收购。（图片来源：新华社记者 刘杰 摄）

第三是过度依赖风险预测的计量模型和工具。计量的目的是防止银行经营风险的后移，把可能的风险损失在当期的财务核算中以风险拨备计入当期成本，以更客观地衡量经营成果。但现在的风险管理模型和系统越来越复杂，工具越来越多，却根本无法证明某些经验可以预判的大型金融危机能得到有效遏制。

这些工具能够有效吗？从不确定性原理出发，这些预测工具和模型在数据没有重构的情况下，除了不确定性本质决定的“测不准”原理，任何测量只能提供某种概率。其存在两个致命问题：一是现有历史数据中存在大量不能指向未来的偶然性数据，二是对历史数据的使用秉承越久远越有效的观念，而不确定性的研究表明，越接近未来的数据才会越对未来产生影响。因此，在数据进行不确定性重构之前，这些预测的准确率很低，反而浪费算力。尤其在大数据技术广泛运用的年代，如果数据缺乏清晰的治理，那么数据导向的决策很可能导致错误的结果。

第四是风控和监管干预银行市场交易的指导思想是否对商业银行总体风险控制真实有效，值得研究。从不确定性原理出发，其实市场是最有效的风险配置工具。传统商业银行风控系统最核心的技术是对信贷投放的审批和干预。这种审批和干预存在两个逻辑性问题：一是从风险承担的原理看，上级或监管部门的干预并无市场风险承担的基础，大多是责任防御的立场，与经济活动本身的价值立场存在差异。二是从风险的主观性来看，干预就是阻止管理部门认为不好的交易。而所谓好或坏都是主观判断，并非客观真实。而且好或坏的标准也是动态的，今天拒绝的企业可能是三年后营销的目标。

第五是宏观风险与微观风险的区别。资金和信贷交易是微观经济活动，都置于一定的宏观环境中。巴塞尔协议所要求的风险观察和管理基本是以微观经济行为作为对象，但宏观上的变化更经典地体现了不确定性波动的特点，其风险表现更加具有方向性和基础性，时间跨度长，影响幅度广。例如明斯基拐点的出现、黑天鹅事件发生等等。微观经济风险常常被大的风险格局所覆盖。事后观察，微观层面的计量、评估意义不大。

第六是全面风险管理体系可能陷入了“乌托邦”式的幻觉。人类所有的行为都存在不同概率的误差和时空关系上的错配。这是常识。墨菲定律表明，只要有犯错的可能就一定会有人犯错。不确定性原理决定了风险不可消灭，但本文也阐明了不确定性形态变化的概率是可以计量并进行风险管理。巴塞尔协议所倡导的全面风险管理本来只是一种财务安排，即尽可能广泛地计算出未来各种风险损失，合理摊入当期成本。但是这种全面风险管理的倡议却让人们误解为所有的大大小小的风险损失的可能性都需要进行管理，这才是现代银行和先进性银行的标志。这一误解主要来自两个方面：一是所有的未来都是不确定的，并非所有交易行为都直接与资本相关联。这既有数据上的困难，也有算力与能耗的边界。二是低概率事件和损失额小时，风险正是人类所需要承担也有能力承担的风险损耗，没必要花费成本去管理。否则，还可能带来新的风险损失。

应建立流动性监管为主的新体系

银行流动性困难不仅会造成经营上的安全困扰，稍有不慎，可能会引发挤兑，造成金融危机。相比之下，资本约束虽然对银行规模扩张和风险承担有明显的正向激励，但流动性风险却更直接地威胁到银行的生存和存款人的利益。巴塞尔协议文本有必要把流动风险的监管和防范提升到与资本并列的一级科目，提出严格的预警标准和预测模型，作为金融监管的理论与实务依据。

一是市场。市场是最完善的风险分配机制安排。目前为止，可以看到，最大的风险源还是在于市场不健全。巴塞尔协议的市场纪律支柱主要是提出银行信息披露义务，但在市场风险承担方面没有建树。而市场机制的基础如契约，主要明确风险承担关系。

二是资本。资本主导了银行的治理结构和战略方向。因此，资本对银行未来的影响并不是杠杆率，而是资本结构。

三是道德风险。银行高管一旦被道德风险击穿底线，银行内部的其他风险警示防范措施等于零，尤其在行政权力影响力大的国度。道德风险和逆向选择应该是巴塞尔协议重点约束的方向，应提升到比操作性风险更加重要的程度。

四是国家差异。各国发达程度不同，文化差异很大，巴塞尔协议委员会有责任对不同国家、不同地区和不同规模的银行分类提出差别化的监管标准，完全使用发达国家的经验，可能会适得其反，造成刻舟求剑的尴尬。

  （作者系蒙格斯智库学术委员会主席、中国建设银行原首席风险官）