站在又一个历史起点上，分税制改革30年回眸

分税制三十年，重塑了国家财政脉络。视觉中国/图

“目前中央财政十分困难，已经到了难以为继的地步。”1993年，时任国务院副总理朱镕基在一场谈话中坦言。

改革开放后，一省一定的财政“包干”方案，使得财力向地方倾斜，导致了中央财政入不敷出，赤字扩大，不得已向地方借款。

为改变中央财政的困境，一场全国财税领域的改革被提上议程。

1993年，经过与地方政府长达大半年的沟通，分税制改革最终落地，于1994年1月1日起正式实施。它彻底重塑了中央政府与地方政府的财政关系，形成了全然不同的国家财政脉络。

分税制改革，将财政收入进行了划分，分为中央收入、地方收入、中央与地方共享收入。其中，央地共享收入的主体是增值税，按照中央75%、地方25%的比例分配。为配合财政收入划分，又建立起国税与地税两套独立的征收系统。

这一过程中，税制结构得到精简，税种数目从37个减少为23个，增值税代替了原有的产品税，逐步成为中国第一大税种，中央财政的税收基础迅速扩大。改革后，地方减少的收入，由中央财政进行转移支付。

财政部评价此次改革，“为建立现代财政制度奠定了基础，在中国财政史上具有里程碑意义。”

三十年间，中央财力得以增强，通过转移支付，促进了全国基本公共服务均等化。新的收支体系，也带来了预算的硬约束，使政府预算公开常态化。

不过，也逐渐显现出一些问题，亟待深化改革进一步破解。比如一些地方政府因财权与事权不匹配，通过土地财政寻求新的收入支柱，加之举债发展，带来了政府债务负担。

2022年全国土地出让金收入近年来首次下滑，同比下降23%。土地财政难以持续，政府债务被严格管理。

2023年7月召开的中共中央政治局会议指出，要切实防范化解重点领域风险，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策。

12月召开的中央经济工作会议提出，要深化重点领域改革，包括“谋划新一轮财税体制改革”。

争议“包干”

新中国成立后，全国实行“统收统支”的财政体制，就是财政资金由中央统一上收、统一拨付，属于计划经济的一部分。

1978年改革开放后，为调动地方经济的积极性，探索实施了多种形式的“分级包干”体制。

财政包干，指中央核定收支总额，分不同情况由地方包干上缴收入或中央差额补贴，地方在划定的收支范围内自行组织收支。

包干制下，地方财政可支配的收入变多，促进了更大的发展动力。

“它较大程度上调动了地方政府的积极性，促进了地方经济快速发展，也为经济社会其他方面的改革创造了条件。”财政部税政司原司长刘克崮向南方周末记者解释。1990年-1996年，刘克崮亲历了分税制改革的全过程。

在他看来，“分级包干”也带来了负面影响。首先是不规范、不稳定，各地包干形式、标准不统一。包干方案是一省一谈、一省一定，没有形成科学的收支界定方法。

此外，包干制过度强化了地方利益，使得“两个比重”（即财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重）不断下降。

据中国统计年鉴，1993年，中央财政收入为957亿元，仅占全国财政收入的22%；地方财政收入3391亿元，占78%。当年，财政收入占GDP的比重为12.6%。

为缓解收支压力，中央政府曾尝试通过“开源”方式，增加财政收入。

1980年代，开始在全国范围内征收国家能源交通重点建设基金，又设立国家预算调节基金，从国营企业、事业单位等机构征集一定比例资金，但收效甚微。

同时，中央财政支出愈发庞大，赤字攀升。1993年国家预算执行报告中写道，地方财政收支平衡，而中央财政赤字205亿元。

1980年代末至1990年代初，甚至发生中央财政向地方借钱的“无奈之举”。

“实际上，只有1990、1991年中央财政向地方财政借款。但这种治标不治本的办法，不可能从根本上解决财政问题。”时任财政部部长刘仲藜曾在接受采访时表示，久而久