专访国务院发研中心金研所原所长张承惠：应更好利用监管科技，避免“一放就乱，一管就死”

45年间，中国从金融小国蜕变为金融大国。

诸多金融指标在全球数一数二，尤为值得称道的是绿色贷款存量规模傲居全球之首，数字金融创新一直走在国际同行前列。与此同时，债券市场余额和财富管理规模均位列全球第二。

但金融大而不强的现状毋庸讳言。在由金融大国成为金融强国的新征途中，中国实现哪些领先指标才能成为金融强国？与此同时，风险时刻伴随着金融业发展。在深化改革和进一步高水平开放的新进程中，如何抗御国际金融风险的传输？怎么化解局部风险并避免内部系统性风险？数字化时代金融监管如何提升效率？

为此，南方周末专访了国务院发展研究中心金融研究所前所长张承惠。她现任中国现代金融学会常务理事、清华大学五道口金融学院战略咨询委员会委员。张承惠从事金融研究三十年，曾参加《金融体制改革总体设想》等三十余项国务院发展研究中心重大、重点课题，主持了《中国货币市场的监督、控制与管理研究》等数十个课题，多次获中国发展奖等奖项。

她在接受南方周末专访时表示，建设金融强国至少要满足五个条件，比如：金融机构要有国际竞争力、人民币要成为国际主流货币、中国金融市场在国际金融市场规则制定方面要有话语权等。她还希望，在数字化迅速发展的今天，在监管制度确立，监管框架和监管政策明确之后应该更好地利用科技提升监管效率。利用现代监管科技，可在一定程度上避免“一放就乱，一管就死”的情况，更好地提升金融机构服务实体经济的效率。

国务院发展研究中心金融研究所原所长，中国现代金融学会常务理事、清华大学五道口金融学院战略咨询委员会委员张承惠。（受访者供图）

整顿金融秩序为金融稳定夯实了基础

南方周末：你在国务院发展研究中心从事多年金融研究工作，这期间，是中国着力推动金融业改革开放的关键时期。你印象最深的事是什么？

张承惠：我自1993年调入国务院发展研究中心，最初在宏观部研究金融，因为那时还没有成立金融研究所。自2003年起，我先后担任过金融研究所副所长和所长。至今，我从事金融改革方面的研究工作已经三十年。这期间我印象最深的是1997年参加第一次全国金融工作会议，现场聆听时任国务院领导激情四射的脱稿讲话。

南方周末：为何对这次会议印象深刻？

张承惠：这次会议的大背景，是上世纪八十年代中国改革驶入快车道之后，原来的行政管制放松了，但符合市场规律的监管逻辑和监管架构还没有建立起来，进而引发了金融秩序混乱和金融风险。当时比较典型的三个问题是乱集资、乱办金融机构和乱办金融业务。在金融机构和类金融机构的市场准入方面管理粗放，各种金融市场如票据市场、区域性场外证券市场、期货市场遍地开花。

围绕治理金融乱象这个核心，这次会议出台了一系列的措施，重点是整顿和规范金融秩序，防范和化解金融风险。如：对人民银行自身机构进行了改革；批准设立中央金融工委；取消国有商业银行贷款限额的管控；定向发行特别国债，为国有商业银行充实资本金2700亿元；补充商业银行资本金；设立四大资管公司等。

这次会议上做出的系列决策具有十分深远的意义。如，批准设立中共中央金融工作委员会，既表明了对金融工作的重视，也强化了党对金融机构的领导，这是一个很大的改革；取消央行对商业银行贷款额度限制，改为对商业银行施行资产负债比例和风险管理，监管模式向符合市场经济发展的方向靠拢；对国有银行进行资本金补充和设立四大资管公司，则为解决四大国有银行资产负债表恶化问题打下了基础。

现在看来，这些举措为当时国内金融稳定夯实了基础。1997年亚洲金融危机爆发期间，东南亚一些国家损失惨重，而国内金融市场并未受到直接冲击，金融和经济继续保持稳定。

报告因前瞻性常早于现实落地很多年

南方周末：中国一直在推进金融改革开放。金融改革也一直是你的主要研究方向之一。在曾参与或主持国务院发展研究中心的重大重点课题中，有哪些研究报告让你觉得特别有成就感？为什么？

张承惠：国务院给发展研究中心定位就是“四性”，即前瞻性、战略性、全局性、综合性。因此，我们的报告有一个特点，就是具有前瞻性。

在我们有关金融风险防范、资本市场改革、中小企业融资和绿色金融等诸多报告中，最有成就感的是1997年亚洲金融危机期间我与同事一起完成的亚洲金融风潮跟踪报告。当时，国务院发展研究中心抽调八个博士成立了一个亚洲金融风潮跟踪小组，我是成员之一。作为一个有利条件，国务院发展研究中心信息中心在1990年代就开始建立信息系统。这在政府部门中是最早的，我们可以借此对海外金融动向进行实时跟踪。

我们每天加班，平均一两天就出一份报告甚至两三份报告，及时反映国际金融动向，提出应对建议。这些报告都及时送到了当时的总理或分管副总理手中。后来，这些报告汇编成两本书。这是我国改革开放以来首次应对起源于海外的金融危机，我们的一些建议在当时起了较好的作用。

第二个有成就感的事是我在2002年组织写了几篇关于中国股票市场全流通的报告，深入分析了股权分置这个资本市场的先天性制度性缺陷，呼吁推进资本市场股权分置改革。国务院下决心推进股权分置改革是2005年。第三个是在考察国际经验和对国内融资担保行业进行深入调研的基础上，发现我国商业性的融资担保体系不具备可持续性，建议要在国家层面设立一个政策性的融资担保基金。这个建议后来被采纳并落地了。

因为前瞻性，也因为改革决策需要周密设计，所以我们的建议常常早于政策落地数年。加上写的报告较多，我并不太关注每一份报告的落地情况。

金融风险防范需放在特定背景下考虑

南方周末：除了改革开放重大课题外，你还参与或主持研究了很多关于金融风险防范的重大课题。为什么对这个方面如此关注？

张承惠：这对中国很重要。如果金融风险控制不住，所有的开放、深化改革，都是空谈。一旦金融风险引爆了，出现系统性金融风险，就是金融危机，会对一国的财富、经济、金融秩序和金融市场带来巨大冲击。风险防范是国际上所有监管部门首先关注的事情。

当然，这里有一些辩证关系要处理好。比如说，怎么样处理好金融开放和金融风险的关系，怎么样处理好经济发展与金融风险防控的关系。在不同时期，风险表现形式和程度不一样，应对风险的策略和措施也不一样。因此，对这个领域的关注是一个动态辩证的工作，需要放在特定的历史背景下考虑。

自第一次全国金融工作会议开始，每届政府都非常关注金融风险的问题，都对金融风险的防范与化解投入了很多的精力和资源。作为国家智库，国务院领导关注的问题就是我们的研究重点。因此，金融风险的防范与化解一直是我们研究的重要内容之一。

南方周末：在金融业改革开放45年中，我国虽多次曾受国际经济危机或金融危机波及，但内部并未形成系统性金融风险。你认为主要原因是什么？

张承惠：四十多年来，局部或者某些行业风险肯定是有的，能够及时处置掉局部性风险，对整个金融体系没有构成很大冲击，这是中国金融监管取得的重要成绩。

主要原因有两方面：一是我国控制了金融市场的对外开放节奏，比较审慎和稳健地对外开放。在国内不具备监管能力和金融机构也没有竞争力的情况下，贸然开放市场，只会给国际金融大鳄带来很多可乘之机，给国内金融稳定带来很大压力，这是东南亚一些国家的历史教训。相比之下，我国对外开放是审慎和稳健的。

二是在发现风险后，中央政府宏观调控比较有力，能够及时且有力地处置和化解风险。以四大国有商业银行为例，在经历了财务重组、公司治理改革和资本市场上市三大步骤之后，国有银行很好地化解了金融风险，也掀开了改革发展的新阶段。

更好利用金融科技和监管科技

南方周末：中央金融工作会议提出，经济金融风险隐患仍然较多，要坚持防范化解风险。除了强化监管，你认为如何做更有效？

张承惠：首先要明确，只要搞金融，永远有风险。因为就金融的本质而言，就是跨地区、跨时间、跨市场地配置金融资产。在这个过程中，肯定会产生期限不匹配、风险收益不匹配等风险，关键是如何管理金融风险。其次，金融监管就是要防止单个的、小范围的金融风险蔓延、扩大发展为区域性风险。有时区域性风险难以避免，那么就要避免它成为系统性风险。

综观世界各国金融史，开始都没有金融监管。正是因为有了风险，对经济金融带来很大冲击，慢慢地各国就开始建立和健全金融监管体系。金融监管需要解决的是如何更好处理效率和风险的关系，让金融更好地服务于实体经济。既不能为了控制风险，把金融机构管死，也不能放任其做各种各样自我放飞的金融创新。

当然监管制度建设非常重要。在数字化迅速发展的今天，在监管制度确立，监管框架和监管政策明确之后应该更好地利用科技提升监管效率。利用现代监管科技，可在一定程度上避免“一放就乱，一管就死”的情况，更好地提升金融机构服务实体经济的效率。

早在几年前，新加坡金融监管局设立了首席科技官。我国国家金融监管总局最新编制有首席风险官、首席检查官和首席律师，却未设首席科技官，我觉得有一点遗憾。

在国际金融规则制定方面要有话语权

南方周末：改革开放至今，中国从金融小国成为金融大国，很多金融指标在全球数一数二。你认为，哪些金融指标特别值得重视？

张承惠：经过四十多年的改革开放和金融发展，我国从原来的金融弱国和小国成为金融大国。我们金融市场的规模、金融机构体量及金融资产数量已排在全球前列。这值得自豪。

比如，中国现在是全球最大的存款市场和贷款市场、全球最大的商业银行体系、全球第二大保险市场、全球第二大债券市场、全球第二大财富管理市场。英国《银行家》杂志发布的2023年度全球银行1000强排名(Top 1000 World Banks)显示，工行、建行、农行和中行连续第六年蝉联前四名。总体而言，中国持有全球32.67%的一级资本和27.69%的资产，中国金融已经成为国际金融市场不可忽略的重要力量。此外，中国金融科技也远远走在各国前列。

南方周末：中央金融工作会议首度提出，要加快建设金融强国。金融强国与金融大国最根本的区别是什么？

张承惠：几年前，我做过相关研究。

我认为，金融强国至少要满足以下五点：

第一，金融机构要有国际竞争力。目前国内主要金融机构的业务大多集中在国内市场，国际市场上的业务量不大，而且盈利能力的竞争力相对不足。比如财富管理领域，国内资管机构在国际同行中基本没有知名度。

第二，人民币要成为国际上主流货币，被国际金融市场更广泛地接受。环球银行金融电信协会发布的数据显示，2023年9月，基于金额统计的全球支付货币排名中，人民币占比3.71%，虽然这一比例刷新了历史纪录，但比美元和欧元超过40%和20%的比重仍存在较大差距。

第三，中国金融市场在国际金融市场上有影响力。目前国内大宗商品市场和黄金市场开始在国际上有了一些影响力，但还有相当多的大宗商品在国际市场上缺乏定价权。

第四，在有效控制风险的前提下，能够吸引国际资本进入我国资金市场和资本市场，服务于实体经济和促进金融发展。

第五，在国际金融市场规则制定方面要有话语权。比如说，金融监管规则、ESG标准等。要实现这个目标，首先要把自己的事情做好。做得比人家更好，才能有发言权。

南方周末：中央金融工作会议提出，“要着力推进金融高水平开放”和“稳步扩大金融领域制度型开放”。你认为，较之以往，“高水平开放”和“制度型开放”会有哪些不同？

张承惠：“高水平开放”侧重于市场准入层面，对外资金融机构开放包括资金市场、资本市场、保险市场等在内的要素市场，较之前准入门槛更低，约束更少；制度型开放则要对标国际经贸规则和国际金融市场规则，形成有利于中国对外开放，特别是高水平对外开放的一些制度环境，提升中国的制度供给能力。同时实现从规则参与者向制定者角色转变。

辩证关系来看，“高水平对外开放”是 “制度型对外开放”的前提，制度型对外开放是“高水平对外开放”的保障。同商品和要素市场开放相比，制度型开放是一种更高层次的开放，是实现高水平对外开放的必然选择。通过制度型开放，可以进一步深化高水平对外开放的内涵，提升对外开放的质量。

南方周末：中国要从金融大国成为金融强国，你认为应如何做？

张承惠：如何建设金融强国，这是个大话题。没法三两句话回答。高度概括，就是一句话，要进一步深化金融领域的改革开放。

（陈美汐对本文亦有贡献。）