金融稳定法立法提速：“治未病”与“治已病”如何更有效？

酝酿多年之后，金融稳定法有望在第十四届人大任期内完成立法程序。

2023年10月21日，受国务院委托，中国人民银行行长潘功胜在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上作国务院关于金融工作情况的报告时称，加快推进金融稳定法立法工作。此前的9月7日，十四届全国人大常委会发布立法规划，金融稳定法被列为一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。

金融稳定法（草案）（下称《草案》）如何吸收和吸取过往国内金融风险案件处置经验和教训？不同监管机构如何协同？如何让地方政府不干扰但不躺平？金融稳定保障基金来源如何解决？它与金融稳定保障基金、存款保险基金、行业保障基金之间有何关联？公开征求意见的人民银行版和全国人大版草案有何实质不同？它如何借鉴国际相关法律规定和国际通用做法？

南方周末新金融研究中心研究员就上述问题对比研究两个版本差异之处，并横向研究多国金融稳定基金的操作路径，更与业内专家进行探讨交流。草案核心纲领旨在从跨行业和跨部门的角度对金融稳定制度作出统筹安排，侧重于应对重大金融风险；立法要点上，草案从事前防范、事中化解和事后处置三阶段明确金融风险的工作要点，同时界定金融机构、地方政府和监管部门等相关主体的职责。

南方周末新金融研究中心研究员认为，金融稳定法不仅立足于预防金融风险即“治未病”，还着眼于有效处置金融风险，即“治已病”。

全球金融风险频次增加

纵观世界金融史，从18世纪的阿姆斯特丹到2008年的纽约，系统性金融危机一直伴随金融业的潮起潮落。

具有讽刺意味的是，2008年金融危机爆发前夕，花旗集团CEO Chuck Prince于2007年的一句话成为名言：“当名为‘流动性’的音乐戛然而止（金融危机到来），事情就棘手了”。

金融稳定法立法提速之际，全球局部金融风险频次提升。

2023年，全球局部金融风险时有发生。继美国3月初的银行挤兑和硅谷银行 (SVB) 崩盘之后，签名银行 (Signature Bank) 随之倒闭。市场恐慌迅速蔓延至欧洲，全球系统重要性银行瑞士信贷集团倒闭。旦夕之间，瑞士差点面临全面银行挤兑。欧元区银行普遍承压，德意志银行因投资者集体抛售股票而面临压力。

为此，针对欧元区银行在快速上升利率下的敞口，欧洲央行展开了全行业调查，试图了解风险可能如何扩散到其他行业，并进行压力测试。国际货币基金组织2023年曾出面就全球快速扩张的非银金融机构可能出现的全球金融危机发出警告。这些机构包括保险公司、养老基金、共同基金和高风险对冲基金。影子银行和复杂的金融工具使风险通过相互关联的金融机构得以滋生和蔓延。

未雨绸缪，“治未病”与“治已病”如何有效结合，成为各国首要之务。金融稳定法可以更好地将“治已病”和“治未病”相结合，建立健全金融风险预防、预警、处置和问责制度体系。

强调被处置机构的自救责任

金融稳定法为何被列为一类项目？

南方周末新金融研究中心研究员发现，近年来，我国金融立法工作稳步推进，已形成以中国人民银行法、商业银行法、证券法和保险法等金融基础法律为统领，以金融行政法规、部门规章和规范性文件为重要内容、地方性法规为补充的多层次金融法律体系。 

但涉及金融稳定的法律制度缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散，规定过于原则，一些重要问题缺乏制度规范。

因此，作为中国金融监管体系的重要法律基石，金融稳定法旨在确保金融系统稳定，提高金融机构的适应能力和应对风险的能力。

南方周末新金融研究中心研究员认为，这部法律对于金融稳定工作有两重重大意义。

一是明确规定建立国家金融稳定发展统筹协调机制和成员组成，提出宏观审慎政策框架、治理机制和基本制度，覆盖主要金融机构、金融市场、金融基础设施和金融活动。草案不仅明确了各级政府、金融管理部门、金融机构和行业保障基金的职责，还强调了各部门之间的合作和信息共享，尤其在处理金融风险时要加强反腐，协调监察、审计和司法。此外，草案还提出设立金融稳定保障基金。这为金融稳定创造了有力的制度支持。

二是强调了金融机构的主体责任，特别强调了股东责任。草案第十一条增加了“金融机构应当严格遵守资本和风险管理、公司治理、关联交易、客户权益保护等制度，有效监测、识别和防范金融风险。金融机构应当建立权责明确、有效制衡的公司治理结构和内部控制机制，防范主要股东、实际控制人以及董事、监事、高级管理人员等相关人员违反规定干预控制金融机构”，更细化了对于主体责任的要求。

草案还厘清了在处理重大金融风险时各部门的职责、处置措施和程序，尤其强调了被处置金融机构的自救责任和采取市场化处置方法的原则。

稳定基金是风险处置后备资金

与央行版征求意见稿相比，全国人大版的草案有何相同与差异之处？

南方周末新金融研究中心对比两个版本研究发现，人民银行版为8147字、48条，全国人大版为8433字、49条；虽然从字数和条数上看变化不大，但实则删改内容不少。

一是更加健全金融管理部门、发展改革部门和财政部门等成员单位间的协调机制，明确国家金融稳定发展统筹协调机制的性质和职能，防止工作冲突。

二是明确金融稳定保障基金作为国家重大金融风险处置后备资金的定位。草案对金融稳定保障基金的用途、资金来源和偿还措施等内容进行了具体说明。其中，金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施运营机构等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。

三是加强存保基金风险防范职能与风险化解权利，明确行业保障基金范围，厘清监管与保障基金之间的分工。

四是首次提出金融管理部门、地方人民政府应当依法公开金融风险防范、化解和处置有关信息，并及时澄清虚假信息或者误导性信息。

五是人民银行版中关于处置资金来源的条款被删除，同时也删除了地方政府对于非金融企业引发的金融风险的处置责任。南方周末新金融研究中心研究员认为，这应是考虑地方政府在处置金融风险时可调动的资源和工具，同时防止过度下放责任，确保金融稳定与发展的整体协调。

六是国家金融基础数据库的相关信息要向省、自治区、直辖市人民政府，存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构等提供有关信息，国务院金融管理部门和省、自治区、直辖市人民政府应当及时互相通报发现的金融风险隐患，增强协调机制的信息共享。

事前事中事后，各方责任明确

草案还明确了一系列针对金融风险的事前、事中和事后防范和处理措施：事前防范强调通过审慎性准入条件、规范公司内控机制、明确禁止性行为等手段，有效控制金融风险的源头。监管部门、政府、保险保障基金管理机构等各部门应形成监管合力，共享数据和信息，以提前识别和防范潜在风险。

事中化解方面，草案强调在金融风险的早期积极应对和化解。监管部门应承担监管纠正的责任，尤其注重早期纠正措施的作用。同时，金融机构应作为主体承担风险化解的责任，根据实际情况采取多种方式来降低资产负债规模、暂停相关业务、清盘存量资产等措施。地方政府在其职责范围内应提供支持和帮助，并依法打击违法违纪行为，确保风险能够及早得到化解。

事后处置方面，草案要求金融风险处置的分工与各主体承担的责任相对应。除被处置金融机构及其主要股东和实际控制人应承担主体责任外，还需要存款保险基金、行业保障基金、省级政府、央行和财政部门等提供相应支持，确保风险得以有效处置。

南方周末新金融研究中心研究员认为，草案明确了各主体的责任分工。这将更加有效地预防、化解和处置金融风险。

金融稳定基金与存保基金如何协同？

草案中的金融稳定保障基金备受关注。它与目前运行的存款保险基金及行业保障基金如何互动和互补？

2022年5月，原银保监会在《求是》杂志发表《持之以恒防范化解重大金融风险》，其中指出金融稳定保障基金基础框架已初步建立，首批646亿元资金已经筹集到位，存款保险制度得到加强，保险保障基金和信托业保障基金管理办法将进一步修订完善。

草案为金融稳定保障基金构建了一个协同体系。它与存款保险基金和行业保障基金形成了明确分工的合作模式。这一协同体系旨在维护金融系统的稳定性，为应对金融风险提供多层次的保障。央行《2022年第四季度货币政策执行报告》中提到，金融稳定保障基金基础框架初步建立，已有一定资金积累，并且已在两个风险处置案例中得到实际运用。

存款保险基金在该协同体系中起到关键作用。2015年5月1日，《存款保险条例》施行，我国存款保险制度正式建立。它根据金融机构风险级别进行差别费率设定，及时识别和通报风险，以推动风险的早期化解。中国人民银行披露，截至2022年末，全国3998家吸收存款的银行业金融机构按规定办理了投保手续，2022年共归集保费487.27亿元，实现基金利息收入9.88亿元，资金支持到期转回2.76亿元，存款保险基金存款余额达549.4亿元。

保险保障基金的规模也不断扩大，制度持续优化。保险保障基金是根据保险法和《保险保障基金管理办法》的规定缴纳形成的行业风险救助基金，用于救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险。2008年9月，中国保险保障基金有限责任公司设立，依法负责保障基金的筹集、管理和使用。

信托业保障基金/流动性互助基金也已建立，由信托公司缴纳资金，用于处置信托公司系统性风险、具有较大外溢性风险以及监管部门认定的其他重大风险。

草案强调金融稳定保障基金的慎用原则：只有在可能引发系统性风险的情况下才能动用。国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）和金融稳定理事会（FSB）对于系统性金融风险的定义为：金融体系的全部或部分功能受到破坏引发的大规模金融服务中断，以及由此对实体经济造成严重负面冲击。

这有助于确保金融稳定保障基金的有效使用，同时促进金融市场的健康竞争和优胜劣汰。

海外金融稳定基金：先自救纾困，后外部救助

欧美预防和化解金融危机有哪些经验？

巴塞尔银行监管委员会(BCBS)与国际存款保险协会(IADI)联合发布的《有效存款保险制度核心原则》指出，存款保险制度与中央银行最后贷款人职能、审慎监管共同构成金融安全网三大支柱。存款保险制度至少在146个国家和地区建立，是国际普遍实施的基础性制度安排。比如美国的联邦储蓄保险公司（FDIC）。

但是仅仅有银行储蓄的兜底保障基金是不够的。2008年金融危机的风暴眼恰恰是美国最大的保险公司——美国国际集团（AIG）。如果当时AIG破产，除风险蔓延传导至银行与非银金融机构外，它所承保的飞机和汽车将不能承运。这将给社会带来超出经济活动之外的巨大混乱。因此，需要有专门针对系统性金融风险的兜底保障机制。

美国的有序清算基金（以下简称“OLF”）和欧洲的金融稳定基金（EFSF）和欧洲稳定机制（ESM）即是针对系统性金融风险和危机而设立的重要兜底性保障机构。它们的成立和运作兼具独特性和共性。

OLF是针对复杂大型金融机构的破产清算问题而建。它成立的背景是2008年金融危机。当时政府认识到大型金融机构的破产可能引发系统性风险。其后，2010年美国出台《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，其中提出建立有序清算制度，并设立OLF为此提供流动性支持。

OLF的资金来源主要是联邦存款保险公司（FDIC）和在有序清算过程中获得赔偿的债权人。在清算问题机构后，FDIC可先向财政部借款。但如果清算成本不足以被资产清算覆盖，则需向其他金融机构收取费用以补充资金。这一机制降低了处理大型金融机构破产的系统性风险。

欧洲也设有金融稳定基金 (EFSF) 和欧洲稳定机制 (ESM)。EFSF最初为了提供临时贷款以维护欧元区成员国的稳定。EFSF的主要资金来源来自欧元区成员国提供的贷款担保，还在国际资本市场上发行债券。欧洲稳定机制（ESM）是EFSF的继任者，具有更强的救助能力。

欧洲还建立了单一处置机制（SRM）及单一处置基金（SRF）。这些机制用于处理重大金融风险和危机，特别是跨国金融机构的问题。这些机制在应对主权债务危机和维护欧元稳定和促进欧洲一体化进程方面发挥了重要作用。

上述兜底性保障基金都旨在维护金融系统的稳定，应对系统性风险，并强调金融行业内部承担主要责任和国家财政作为后备支持的原则。它们都坚持“先自救纾困，后外部救助”的核心原则，鼓励金融机构在危机中优先自救，减少外部资金的介入。这些机制为我国金融稳定体系建设提供了经验和参考。

央地协调机制亟须改进

金融监管涉及中央政府和地方政府的关系。从中央与地方的金融事权来看，中央的垂直监管模式与地方的属地监管模式之间存在一定冲突。中央政府通常更注重全国性的风险防范和金融体系的稳定，而地方政府可能更关注地方经济的发展和地方金融市场的繁荣。为获得机构的资金支持或更多的信贷投入，地方金融监管部门往往选择效益先行。这种不同的关注点可能导致监管的协调问题，央地协调机制亟须进一步改进。

在风险处置上，地方政府有可能出现借助存款保险等制度推诿责任的情况，也存在群众错误理解存款保险制度的可能，从而导致金融风险转嫁给其他监管部门。

为更好地协调央地之间的金融监管，应建立更完善的中央-地方协调机制，确保在风险防范和金融监管方面的政策目标一致，正如草案强调了央地之间的信息共享。

全国人大版《草案》删去了人民银行版中关于处置资金使用顺序的第三十八条，或考虑到可能存在地方政府与金融监管部门事权冲突。客观上讲，地方政府背负了多重任务，地方政府对于系统性金融风险的把控可能超出了目前的能力和人力及财力范围。仍有可能出现风险处置仍需中央财政兜底的情况，因此需给予一事一议的灵活操作空间。

在金融稳定方面，地方金融监管部门基于金融风险全覆盖的总体目标，致力于地方金融风险防控责任的具体化，实现对中央金融监管的必要补充，避免地方金融活动出现监管真空。

综合来看，加强中央和地方之间的金融监管协调是确保金融体系稳定性和经济可持续发展的关键。这需要谨慎的政策设计、明晰的法律制度和有效的执行，以确保各级政府之间的共识和协调，共同维护金融市场的健康和稳定。

金融稳定法将影响深远

倘若金融稳定法正式实施，其影响将非常深远。

南方周末新金融研究中心研究员认为，该法案将有五个方面的深远影响。

一是将加强对金融机构的监管力度，更加注重风险防范，从而减少金融危机和系统性风险的潜在风险。

二是有助于确保市场公平、透明和有序运行。这将提高投资者的信心，吸引更多的资本流入市场，促进市场繁荣；

三是金融创新将在监管框架内得到推动，以确保创新与监管的适应性。这将有助于金融体系更好地满足不断发展的经济和社会需求，从而推动中国金融领域的优化和升级；

四是该法案将加强中国与国际金融监管机构和其他国家监管当局的合作。这有助于中国更好地融入国际金融体系，并与其他国家共同应对全球性金融挑战；

五是该法案还强调金融风险的预防和处置，确立了“先自救纾困，后外部救助”的核心原则。这将有助于提前应对金融风险，降低金融系统的脆弱性。

总体而言，这一法案的出台体现了中国政府在金融领域的积极角色，并将为中国未来经济的健康和可持续发展，以及国际金融体系的稳定和安全作出积极贡献。这标志着中国在金融监管和改革方面取得了长足的进展，对于全球金融市场和经济体系都具有广泛的意义。