龙港改革样本：四年撤镇建市，“连作业都没地方抄”

龙港被称为“中国农民城”，也是一座中国改革名城。（视觉中国/图）

2023年2月底，佛山市北滘镇宣布GDP超过千亿，中国又多了一个“千亿镇”。此前名单上，还有广东佛山狮山镇、江苏昆山玉山镇和贵州遵义茅台镇。

这些“富可敌市”的乡镇也被称为“特大镇”。2015年，国家发改委曾发布过一组数据，中国镇区人口超过10万人的特大镇有238个，超过5万人的有885个。

这些乡镇主要集中在浙江、江苏、广东一带，尽管经济发达，可公共服务远远落后于发展速度，“小马拉大车”“大脚穿小鞋”，是它们成长中的烦恼。

2019年，浙江龙港撤镇设市，试图为这些特大镇的未来趟出一条路子。如今，四年过去了，龙港改革是否达到预期？提供了哪些经验？南方周末记者深入浙江龙港，试图寻找到答案。

三十年争取“撤镇设市”

第一个向中央建议龙港撤镇设市的是龙港建镇初期担任镇党委书记的陈定模。1980年代他曾主导过龙港第一轮城镇化改革，号召农民们集资建城。龙港被称为“中国农民城”，指的正是农民自发集资建起来的城市。独特的城镇化路径曾让龙港名噪一时，成为改革名城。

1980年代末，已卸任镇党委书记的陈定模向上级提交了一份建议，他认为龙港应该与一江之隔的鳌江合并为三江市。他向南方周末记者回忆说，多位前来龙港考察的专家都和他讨论过，“温州至福建560多公里，居然没有一座大规模的城市，这560多公里的海岸线，因为缺少中心城市而经济落后”，未来这里肯定会崛起几座城市，龙港最有成为中心城市的潜力。

1994年，在他主导下，龙港退休老干部成立了龙港城市研究促进会，次年召开了撤镇设市动员促进大会，一度掀起一轮“撤镇设市”的舆论热潮。

龙港镇隶属于苍南县管辖。龙港的命运握在苍南县手中，这也是特大镇共同的境遇，县主官允许它们撤镇设市，无异于胸口剜肉。

龙港撑起了苍南财政收入的半壁江山。一位龙港官员向南方周末记者分析，如果龙港分家，苍南半条命就没了，双方博弈了很多年，“龙港人会认为，财政收上来的钱都给苍南县转移支付掉了，导致龙港发展不起来。可苍南担心龙港分出去，苍南会更落后”。

苍南县城灵溪和龙港分属于南港和北港文化区块。一位曾在苍南工作过的龙港干部向南方周末记者表示，龙港人很难融入灵溪，灵溪讲闽南语，龙港讲温州话，彼此语言不通，“不仅我们把自己当外人，他们也会把我们当外人”。

过去二十余年里，龙港曾7次尝试强镇扩权：1992年城乡一体化发展试点、1995年小城镇综合改革试点……2010年小城市培育试点，可结果却不尽如人意。

担任过龙港镇委副书记的金珍敏参与过龙港多轮改革，他向南方周末记者表示，龙港历次强镇扩权，结果都是收了放、放了收，缺乏法律和制度保障，“陷入了权力收放的循环中”，这也让龙港干部形成了一个共识，“仅仅靠县级政府放权不能真正解决龙港的问题”。

到了2014初，龙港终于等到了新的机会：中央有意进行新型城镇化试点。经过近一年的积极申报，龙港成为了中国新型城镇化综合改革两个镇级试点之一。

自从上世纪末以来，国家对行政区划调整一直非常谨慎，原因在于不可避免会大幅度增加行政成本，可龙港试点期间创造性地提出了“低成本设市”的解题思路。

龙港市委基层治理委员会常务副主任金珍敏告诉南方周末记者，当时龙港的试点方案提出了“大部制、扁平化”的改革方案，不增加行政机构、层级、编制的前提下，低成本设市。

试点期间，龙港镇整合了包括12个镇内设机构、11个事业单位和18个县派驻单位在内的41个部门，经过合并同类项精简为15个党政大部门。

三年试点期满，最后时刻，龙港也得到了苍南县的支持，一位龙港市领导向南方周末记者表示，当时考虑到霞关镇发展势头迅猛，推动龙港撤镇设市对苍南稳定不会造成太大影响，“报批时的关键时期，当时的苍南县委起到了关键作用”。

2017年5月，浙江省领导赴龙港考察撤镇设市改革，最后一锤定音。一位曾参与那次考察的龙港干部告诉南方周末记者，省领导提出“只要有利于发展、有利于老百姓的，我们就改”。

据他介绍，当时也考虑到，2