从“为农民服务”到“农民自己的银行”

放低农村金融机构的准入门槛是可喜的一步，但这可能还永远不够　Phototex／图

　　成功运作了孟加拉乡村银行，还获得2006年诺贝尔和平奖，经济学家尤努斯取得的成就和荣誉对中国农村金融改革的设计者构成了极大的心理冲击。“面向穷人”的农村金融体系设计思路在学界很快流行起来。

　　中国金融高层也很快做出了反应，2006年12月21日，中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》。开篇就针对我国农村地区银行业长期存在着“网点覆盖率低”、“金融供给不充分”、“竞争不充分”三大问题，开出了降低准入门槛、强化监管约束的药方。

　　银监会出台的这项政策是一个积极迹象，意味着农村金融体系真正向农户靠拢的开始。但是，“准入门槛降低”涉及的对象主要是商业性银行机构，基于当前的盈利性和安全性监管要求，这将很难在事实上保证其金融服务真正面向农户。

　　金融交易毕竟不同于财政扶贫，为了避免对政策扶持的过度依赖，一个面向穷人的金融体系如果交给穷人自己办，是否会取得更好的效果呢？同时，为推动贫困阶层的富裕化，农村金融体系是只面向穷人开放还是面向所有农户开放？

　　本报记者就新意见的出台以及农村金融机构等问题专访了广东金融学院中国金融转型与发展研究中心主任、研究员陆磊。陆磊认为，问题的核心并不在于如何动员现有的金融机构“为农民服务”，而在于如何设计某种制度———包括准入机制和监管机制，推动真正的“农民自己的银行”的兴起。

　　为什么要面向所有农户

　　记者：当前的农村金融体制是一个什么状态？

　　陆磊：目前的农村金融体制还是在强调为“农业、农民和农村经济服务”。着眼于纯农业的农村金融往往立足于发展以农户为单位的小额信用贷款。而一旦以农户为单位，金融机构的现实操作必然直接面临一个悖论：农户不一定从事农业，其金融需求更多地存在于非农行业，如运输、农产品加工、办微小型经济实体以及外出打工，那么金融机构是支持传统农业还是支持从事非农业的农户就成为一个麻烦的选择。

　　记者：那么金融机构如何解决这个悖论呢？

　　陆磊：农村金融机构往往采取笼统的“涉农贷款”、来表达对农村经济的支持。但是，什么是农村经济又是一个缺乏定义的概念。目前，资金配置主要地存在于县域的城镇地区而不是传统意义上的农业地带。我们可以看到，在“涉农”贷款上，总量的增长是毋庸置疑的；但是“涉农”贷款的主体却是由涉及农村经济的非农业贷款构成，真正为务农所提供的资金支持十分有限。

　　记者：我国的农村正在经历几千年来速度最快的变化，这些变化是不是提醒农村金融政策的制定者们要对政策做出相应调整？

　　陆磊：中国的农村地区已经出现了四类经济增长模式的分化：一是发达地区农村的城市化；二是部分发达和中部地区的农业产业化；三是大量中西部地区的有竞争力的劳动力输出而保留少量必要劳动力在本乡本土从事农业；四是贫困地区的传统农业维持简单再生产。这些情况的出现，确实要求政策做出相应改变。

　　记者：因此农村金融机构面向所有农户也是基于农村的这些变化？

　　陆磊：现在我们论及“三农”时会发现，农村经济已经出现城市化、农业产业化和传统农业三种格局，惟一不变的是“农民”的概念，只要其还依法拥有承包地和宅基地，只要其家庭主体结构依然位于县以下乡村，则其必然按照不同于城市居民的生产模式和收益模式组织要素、获得产出。因此，面向所有农户的农村金融机构是相对合理的安排。

　　记者：意见里就提到鼓励各类资本设立为“当地农户”提供金融服务的村镇银行，这与你提出的农村金融机构面向所有农户有何不同？

　　陆磊：真正的社区性合作金融组织应该是具有类似或关联生产模式的农户共同发起、拥有和管理的金融组织。我的意思是，在一个行政区划内可以存在多个社区银行，同一个社区银行也可以因农民产业链、交易链的延伸而跨地区提供金融服务，比如向农产品的异地收购商提供金融服务。因此，农村金融体系不应是纯粹的“当地”概念，也不应是“一村一镇一家”的概念，而是“相似人群”的概念，否则合作很难形成。这是以往合作金融制度失败的基本原因，也是当前重振农村金融必须吸取的教训。

　　“为农民服务”和“盈利需求”之间的矛盾

　　记者：政策制定者一直鼓励商业性金融机构“面向农民”，但问题是，商业性金融组织总是有盈利动机，他们对农户的服务必然是有所选择的。这个矛盾如何解决？

　　陆磊：农村优质企业、规模经营的大农户必然是此类机构的重点选择对象。如果新设立的村镇银行按照原有信用社经营管理模式操作，这将加剧而不是弥合农村地区的贫富差距。

　　商业性金融资源具有竞争和排他的特点，可以想象，尤努斯的赤贫阶层贷款在商业金融的层面是不可能得以操作的。于是，面向农民变成了“面向部分农民”———这是当前农村金融发展的病根。

　　改变这种状况的方法就是允许农户自愿、自发合作，真正建立属于不同农民阶层的合作金融组织。这样子就可以实现农民自己的金融机构面向所有农民。

　　记者：任何制度设计都必须从需求出发，我们10多年的农村金融改革探索在这方面有哪些值得总结的教训？

　　陆磊：有两点制度性教训值得深入反思：一是商业性金融机构也试图面向农民增加贷款投入，但投入流向出现结构性偏差，以往是在地方主导下流向乡镇企业，导致农村合作基金会和农信社的经营失败，当前可能造成流向大农户和大规模农村企业，导致期望中的普惠制变为少数人群和企业的独惠制。二是商业性金融机构在盈利需求下，干脆不把在农村地区获得存款再返回农村，而是投向城市地区。其结果是，要么金融资源变成可滥用的公共产品，并伴随巨额财务损失；要么金融资源流出农村。因此，改“面向农民”为“农民自有”是农村金融发展的惟一出路，这是因为，没有人比农户自身更了解自己的金融需求，也没有人会滥用自己的资产。

　　记者：就发展中国家来看，中国农村地区的金融机构网点覆盖率已经居于世界领先水平，这是不是说明我们的农村金融已经取得不错的成绩？

　　陆磊：金融机构网点的存在对农村而言有时甚至是坏事———如果这些机构只存不贷的话。所以这次意见从两个方面进行了规范：一是商业银行和农村合作银行可设立“专营贷款业务的”子公司；二是农村金融机构贷款应主要用于当地，确有富余才可存放同业或购买国债、政策性金融债。但是，假设不存在其他相应配套措施，最后根据意见要求进入农村地区的往往是村镇银行，则其贷款很可能向某些特色产业集中，并不能覆盖绝大多数小农户和部分亟待金融投入的经营型大农户。

　　鉴于这样的预期，我认为农村金融资源的保有率是检验农村金融绩效的惟一标准。

　　记者：什么是农村金融资源的保有率？

　　陆磊：所谓保有率，是指来自农户的存款在多大程度上运用于农户。这一标准与商业性金融并不完全相容。我认为要提高农村金融资源的保有率，不使设在农村地区的金融机构反而成为“抽血机”，应该要考虑从三个方面入手。首先建立社区性的合作金融组织是基本的手段；第二必须把只贷不存的专业性小额信贷机构或信贷公司作为重要的辅助形式；第三还必须设立专业性小额信贷保险公司来分散风险。

　　光是依靠对现有金融机构的改造很难真正起到“钱”来自农户、用于农户的作用，必须辅以新设的金融机构，才可能改变农村地区贷款／存款比率持续下降的局面。

　　什么是“真”“伪”农村金融机构

　　记者：回到一个根本性的问题：是不是名称中带有“农业”或“农村”的就是真正的农村金融机构？

　　陆磊：这是一个看似简单但从未真正搞清楚的问题。并非在农村地区拥有网点就是农村金融机构。在经济转轨和持续发展进程中，一些地区的农村商业银行或合作银行已经完全演变为城市金融组织，这让我们的政策支持体系变得目标模糊。

　　比如，考虑在农村地区增加信贷资金投入，但依靠的是商业性金融组织。于是，整个博弈过程几乎必然如下：一是商业性金融在不存在风险补贴的前提下不增加投入；二是投入增加但要求直接的资金补贴（如利差政策、准备金政策、营运资金政策优惠）或间接的失之东隅，收之桑榆性的补贴。

　　记者：是否存在不需要补贴而能增加农村金融供给的制度安排？

　　陆磊：欠发达国家和工业化国家的金融实践已经证明，真正的农村金融机构是可以做到的。不过并非所有开展面向农村的金融业务的机构就能称得上是农村金融机构。比如邮政储汇或商业银行在月初、年末忙于农民工汇款，商业银行在县域开展面向优质客户的信贷、结算、票据甚至国际业务，他们开展的这些业务确实满足了农村的部分金融需求，但是这些业务在本质上与商业银行开展的与城市居民和企业的金融交易并无二致。

　　记者：那么真正的农村金融机构需要具备哪些条件呢？

　　陆磊：一是“农民参与机构管理”；二是“机构参与农民决策”。农村金融的真实发展必须以真实农村金融组织的建设为前提。这一建设的前提是真正降低准入门槛，不是向目前已有的金融机构开放，而是向农民开放。

　　记者：中国银监会出台的意见给真正的农村金融机构提出了很多新的界定，是不是我们可以期待像孟加拉乡村银行的成功试验一样，农民也可以建设自己的银行？

　　陆磊：意见的出台是农村金融改革的一项重大举措，标志着农村金融改革将进入一个新阶段。从改革的方法论出发，农村金融发展已经到了从农村金融需求出发设计体系，把面向农民的银行推进到建设农民自己的银行的历史时期，其间我们还将遭遇一系列可预见和不可预见的困难，但只有摆脱在既有的金融体系存量范围内打转的怪圈，真正向农民而不仅仅是金融机构降低门槛，农村金融才可能走出一条中国式的新路径。