解析“七大行业”

许小年

　　国资委负责人近期答记者问时，明确了七大国家控股的行业，即军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航和航运。为什么选择这七大行业？国资委的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》（以下简称《指导意见》）给出了这样几个标准：“涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。

　　仔细分析不难发现，在国家安全、基础设施、矿产资源、公共品、支柱产业和高新技术这六大选取标准中，仅公共品具有严格的经济学定义，其他均带有主观任意性。下面首先来看一下军工行业。

　　军工

　　军工既不属于基础设施和矿产资源，也不是支柱产业。虽然国防是公共服务，武器却不是公共品。公共品和公共服务的定义是非排除性，即未交费者也可使用的产品和服务。国防为公共服务，因为即使没交费，也不能将国民排除在保护的范围之外，正如不能禁止未交费的市民使用城市里的街道一样。非排除性决定了提供公共品和公共服务的厂商会面临收入不足的问题，私人企业因此不愿介入，这时需要政府进行干预，以保证公共品和公共服务的充分供应。从这个角度看问题，国防应由政府负责，武器则是经济学意义上的私人品，具有可排除性，完全可以由市场配置资源，在民间进行生产。

　　军工显然符合“涉及国家安全”这条标准，但《指导意见》没有说明，为什么国有资本必须绝对控股军工，才能保证国家安全。世界上大多数的军工产品都是私人企业生产的，未曾听说因此而危及了国家安全。如果为了保密，政府可以通过立法和监管，制定规则，要求民间企业严格执行，并可派人到现场检查和监督。国家安全的关键是军队的装备计划、预算以及尖端武器的研发，而不是常规常用武器的生产，如果战机和军舰从外国进口，也就是购买外国企业生产的武器，尚不致影响国家安全，为什么不能从本国民间企业购买，而非要国家资本控制生产呢？

　　世界上大多数的军事强国采取了民间生产和政府招标的体制，政府以科研和武器采购招标的方式，指导民间企业的开发与生产活动。这个体制的另一优势是在军工品的供应中引入竞争机制，通过竞争降低国防成本，激发企业的创新冲动，保持国家在军事技术上的领先。

　　电网和电力

　　电网的确是重大基础设施，但《指导意见》没有解释为什么政府应该绝对控股基础设施。尽管在实践中，政府比较多地介入基础设施的建设，然而这并不意味着基础设施具有政府专营的天然属性，政府的作用主要是克服“自然垄断”和“外部效应”引起的“市场失效”，或者因为政府经营基础设施的效率比民间企业更高。

　　像电网这样由技术因素形成的垄断称为自然垄断，如果私人厂商经营，厂商会利用其垄断地位，提高价格，牺牲消费者的利益，赚取超额垄断利润。为了维护公众利益，政府应该有所作为，但政府专营并非惟一的对策。政府可以通过立法或者监管，降低价格，仅在监管解决不了电网收费过高的问题，或者监管成本过高时，才考虑政府专营。如果政府专营的成本也比较高，放任自由反倒有可能是最佳政策。这里公共政策设计的一般方法是成本－效益分析，对不同的方案进行比较，从中筛选出净效益最大的，不存在自然垄断和政府绝对控股之间的必然联系。

　　即便电网属于自然垄断，电力供应却与自然垄断毫无关系，不知为何也进入政府绝对控股之列。电力也不是公共品，因为供电公司可以很容易地发现未缴电费的用户，及时停止供电，将他们排除在外。电力也不是基础设施，电力是竞争性行业生产的私人品。或许电力以支柱产业的身份入选七大行业，但支柱产业的定义又是什么？占全国人口一半以上的农业是不是支柱产业？占GDP40％左右的服务业是不是支柱产业？如果都是，那什么是非支柱产业？没有明确的定义，就无法对产业的性质和政府的作用进行科学和客观的分析。

　　退一步讲，就算电力是含义模糊的支柱产业，政府绝对控股支柱产业的经济学原理又是什么？因为政府能够比民间企业更好地发展支柱产业？还是在支柱产业中政府能够以更低的成本满足社会的多样化需求？

　　石油石化

　　石油符合《指导意见》中的“重要矿产资源”一条，问题在于为什么矿产资源一定要由政府控股经营。我国宪法规定，“矿藏属于国家所有，即全民所有”，这并不意味着矿藏必须由国家开采。所有权和经营权可以分离，矿产资源的国家所有和民间开采并不矛盾。假若政府专营是出于国家安全的考虑，和上述关于军工行业的讨论相类似，如果每年我国原油消耗的一半从外国进口是可以接受的，为什么不能从国内民间石油公司购买，而非要政府控股开采呢？

　　至于石化行业，除了没有定义的“支柱产业”外，不符合《指导意见》中的任何一个标准。

　　电信

　　通讯的物理网络属于基础设施，而电信服务既不是基础设施，也不是公共服务。对于涉及国家安全的通讯网络和服务，可考虑另建专门系统，以满足保密和可靠性等方面的特殊要求。

　　煤炭

　　尽管煤炭是重要矿产资源，国家所有和民间开采完全可以并存，道理与上面对石油的分析相同，不再重复。

　　民航

　　机场是基础设施，民航客货运输既不是基础设施，也不是公共服务。要想找到国家绝对控股航空公司的理由，似乎仍要依赖没有定义的“支柱产业”说。

　　政府建设和经营基础设施的另一常见理由是“外部效应”，机场、公路、桥梁等公共工程不仅为使用这些设施的人带来了便利，而且促进了设施所在地例如机场附近和公路两侧的经济发展，也就是产生了“外部效应”。由于投建基础设施的公司只能从设施的使用者如进入高速公路的车辆那里收取费用，而无法从“外部效应”上获得收入，民间企业的投资积极性不高，基础设施的供给因此低于社会最优水平。“外部效应”的存在使基础设施带有公共品的性质，构成政府干预的理论基础。

　　然而政府介入公共品供应并不意味着政府自己去建设和经营基础设施。政府应主持基础设施的规划，制定预算，通过竞争招标，将公共工程承包给民间公司。实际上，我国目前已广泛采用了这样的方法，并取得了较好的效果，没有必要再强调和坚持国家在基础设施领域中的绝对控股。

　　至于“外部效应”这一说法本身，诺贝尔经济学奖得主科斯指出，在交易成本等于零的情况下，只要产权得到明确界定，市场可以将“外部效应”百分之百地内部化，或者说“外部效应”的概念实际上是没有意义的。的确，正如在我国一些地区所观察到的，机场、公路等基础设施的“外部效应”已反映在机场附近和公路沿线的高地价与高房价上，已在市场上得到了有效的配置，无需政府的干预，政府的职能仅为界定和保护产权。当然，现实世界中交易成本不会等于零，在这种情况下，仅当政府干预的成本小于民间交易成本时，政府干预才是可取的，不存在市场失效则政府一定有效的逻辑。

　　航运

　　港口、码头、航道是基础设施，分析方法与机场、公路相同，这里也不再重复，而内河与远洋运输根本就不是基础设施。

　　就经济而言，政府的作用是补充市场的不足，也就是仅在市场失效的时候，政府才有理由进行干预，政府职能的范围因此由市场失效的范围决定，政府干预的力度由市场失效的程度决定。界定政府职能的依据不是行业的名称，也不是行业的技术属性，更不是笼统的“国民经济命脉”或者“支柱产业”，而是产品和服务的经济特征。迄今已知关于市场失效的理论有自然垄断、公共品、外部效应和信息不对称等，政府的作用就在于减少市场失效所造成的社会福利损失。

　　无论哪一类市场失效，政府的角色都是为社会排忧解难，而不是与民争利。自然垄断行业价格过高，政府可以监管或者自己经营，目的都是降低价格，保护公众的利益，而不是最大化国有企业的利润，为此政府需要提供财政补贴，或者自己承担亏损。公共品的情况相类似，由于非排除性，预期收入不足，私人企业生产公共品的意愿低下，政府经营不赚钱的公共品供应，目的也是提升社会福利。外部效应的实质是从事某项经济活动的私人收益小于社会收益，要想达到该项活动的社会最优水平，商业亏损难以避免，只能由政府来承担。由此可见，在市场经济中，凡政府经营的都应该是微利或亏损的，凡赚钱的都应该交给市场，国有资产的经营目标不能也不应该是保值增值，而是实现政府的社会目标，国有资产保值增值和政府职能之间存在着根本性的冲突。

　　政府控制行业的实际情况如何？利用2005年A股和部分H股上市公司的数据，计算七大行业以及与之相关产业的毛利率，我们可以看到，除了发电、石油加工和航空，其他行业毛利率均显著高于一般认为是暴利的房地产开发业，后者2005年的毛利率为35.3％。数据说明，政府要么进入了不该进入的市场仍然有效的行业，要么资产增值的冲动已超越了克服市场失效的原有目标。

　　最后值得一提的是，既然涉及国家资产即全民资产，重大的政策就应先提交资产的所有者审议，在全国人大上经资产所有者的代表讨论通过，而不是资产的管理者自行决定。（作者为中欧国际工商学院教授。此文为作者意见陈述，不代表本报立场。）