中央党校教授谈民主政治建设下一步

■编者按
细心的西方记者注意到，十七大报告有69处提到了“民主”，确实，发展社会主义民主政治已经成为执政党和全体中国人民共同追求的理想。
放眼全球，“民主”两个字几乎是不同文明的“价值公约数”。中国也不例外，中国正在探索一条史无前例的“社会主义民主政治”道路。十七大报告为我们提供了一个蓝图，通过发展党内民主带动人民民主。用中央党校教授蔡霞的话说，这是向世人昭示中国的道路。
10月23日下午，在北京西郊中央党校，这个执政党培养 “未来政治领袖”的摇篮，中央党校党建部邀请本部门和校内部分学者探讨、学习十七大报告。几位党建领域的专家探讨了民主政治的下一步，从观念解放到改革破题，一一涉猎。
中央党校党建部授权本报摘要发表研讨会部分内容。

王长江
（中共中央党校党建教研部主任，教授）

祝灵君
（中共中央党校党建教研部副教授）

总体论述
    问：十七大报告有很多新亮点，我们选择民主政治与未来发展这一主题，如何总体概括报告的相关论述？
    王长江：总体上听下来之后，报告显示了在民主政治方面和党的建设方面的进步，我相信很多人都非常认可，报告确立的取向，为今后民主政治建设和执政党建设开辟了一个广阔空间。
    比如我们讲“中国特色社会主义”，不是凭空而讲，也不是为了体现报告的“全面”，而是有很强的针对性：如果我们说要建设“中国特色社会主义”，这就需要进一步解放思想，改革创新，要改革创新，就涉及到各方面怎么改革创新的问题。
    过去我们在经济领域探索得很深入，那么现在，我们肯定要在政治领域继续探索和市场经济相适应的政治体制改革。发展社会主义民主政治，给我们一个方向，一旦朝这个方向迈开了步子，就不可能再回去。现在，中央明确了取向问题，对一些错误的认识给以明确的回应。
    十七大报告还体现了对基层创新的肯定，很多内容都是从基层直接提炼上来，比如说“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”，就是对基层党组织直接选举探索的肯定，这进一步激励了地方和基层的民主创新积极性。
    王贵秀：十七大报告亮点很多，这次报告高举中国特色社会主义的旗帜，而在旗帜下又明确解放思想、改革开放，我感觉中国大有希望。我觉得当前和今后急需在政治体制改革和党内民主建设上进行大的思想解放，这关系到经济体制改革能否继续推进，能否又好又快地发展，还包括社会建设、反腐败的成功。
    比如，报告对党内民主的概括是非常精彩的，甚至可以说是空前的，简明扼要地抓到了问题本质，而且还很有层次。党内民主的本质是什么？和人民民主的关系是什么？两个短语就概括了：基础是保证人民当家做主，重点是党的制度，路径是从政治入手，目标就是建立起充分体现党员和党组织意愿的民主制度，对今后的党内民主建设进行了工作部署，今后就是落实的问题。
    蔡霞：从报告中，我觉得中国特色社会主义政治发展道路的眉目开始显现，报告当中民主政治的内容可以概括为：坚定，务实，清醒，自信。尤其是“坚定”，从报告里面的标题就可以看出，就是要“坚定不移地发展社会主义民主政治”，等于向世人昭告，执政党要干什么。
    第一是讲清楚了政治方向，即中国特色社会主义；第二我注意到报告首次提出“中国特色社会主义政治发展道路”的概念，这是意义深远的概括，我将其实质内容概括为构建现代政治共同体。
    这是一个历史话题，1911年辛亥革命结束了皇权统治，从那以后到现在，一直在摸索现代政治共同体的构建，中国共产党执政以后，这个历史任务落在中国共产党身上，我觉得应该从中国人民从传统文明转向现代文明的角度观察这个概念。
    张晓燕：党的十七大给人以深刻的改革、民主、开放的印象。十七大报告的主题之一就是要坚定不移地解放思想，坚定不移地推进改革开放，我想这两条原则同样适用于执政党建设以及中国的民主政治建设。
    蔡志强：我觉得“社会主义政治发展道路”包含两个内容，一是革命，一是改革或者说改良。我们党要实现从革命党到执政党转变，涉及一个问题就是：发展社会主义民主政治到底是在什么样的环境下展开？
    我个人认为，十七大以后我们要注意的包括几个方面，一是从变革框架转向建设框架；二是社会治理模式开始转向中国共产党领导下的国家治理模式；三是从经济建设转向全面的国家建设；四是社会发展从利益失衡状态向平衡状态转变，是从先富到共富的过程，在这个过程中执政党自己也得到完善。

民主新提法
    问：报告中有很多关于民主的新提法，这些“新提法”很可能是未来的政策依据，怎么看这些新的观念？
    王贵秀：报告特别讲到了“深化政治体制改革”，这是十几年来最鲜明的一次，以前大多是提“积极稳妥地推进政治体制改革”，但实际执行中，往往是积极少，稳妥多。现在报告中强调“深化”，我觉得实际工作部门要研究如何贯彻这个精神，往哪儿深化？怎么深化？另外，报告把社会主义民主政治建设单独作为一部分来讲，分量显得比较重，而且特别强调了主观态度，要“坚定不移地发展社会主义民主政治”，“坚定不移”四个字反映出中央领导集体的政治态度。
    谈到党内民主时，报告也说要“积极推进党内民主建设”，这是很重要的，我们的经济发展指导方针以前是“又快又好”，现在是“又好又快”，在政治体制这块，以前是积极稳妥，现在经过这么多年的经济发展，使我们有可以强调“积极”的社会和经济资本了，我觉得这有同样的意义。
    王长江：报告对民主政治的理解和对整个党的建设的架构的建设，对民主政治已经有一个比较成型的概念。从这个角度看，我觉得民主政治和党的建设的整体布局显得更加充实，有一些很关键的东西放进去了。
    比如说我们过去一说党的领导，就是“党的领导和人民当家做主的统一”，怎么统一？通常的认识是，党的领导体现在党管干部，人民当家做主体现在选举形式，这种选举形式和党管干部怎么结合呢？有些人认为，实际上强调党的领导多了一些。但这次报告在选举上讲了很多，已经明确认识到既然是选举，就应该有选择，现在把这点填充起来了，选择权已经给大家了。
    还有，党代会常任制里面的任期制，就是提醒代表，这五年，要把责任负起来，把你的责任激活，而剩下的就是怎么发挥作用。既然不是说你来开开会就可以了，就需要搭建平台，要有常设机构。像这种一系列的问题都需要解决，从这个逻辑上发展，就需要进行一些改革，比如部分党代表要实行专职化。
    从这个逻辑发展下去，平台越来越宽阔。再比如说决策执行，我们总说决策民主，执行当中也要民主，但怎么个民主法？报告强调公开，透明，这种基本的架构取向，非常值得我们重视。
    蔡霞：确实，报告明确阐述了权力的公开透明和分权制衡，比如“必须让权力在阳光下运行”，这是原来没有提过的，以前还讲建立健全权力的决策执行监督环节的协调，而这次明确讲了相互协调和相互制约，现代政治里面的公开、透明和分权制衡这些内容，十七大都没有回避。

解放思想与启蒙观念
    问：解放思想一直是中国共产党高举的旗帜，从改革开放历史经验看，有什么值得总结和借鉴的？
    王贵秀：我记得1979年6月，中央召开理论工作务虚会，强调推广十一届三中全会和之前的中央工作会议精神，目的是营造一个民主气氛。第一天中央领导同志做动员报告，话音刚落，有同志匆忙赶到现场，传达小平同志对理论务虚会的意见，只有两句话：“不要设禁区，不要下禁令”，由于有了小平同志这两条，才让理论务虚会冲破一些阻力，势不可挡，包括一些持不同意见的人，在会上也是在解放思想的路上使劲跑。
    从我这么多年的体会看，解放思想必须有民主环境，解放思想不仅是一个认识论的问题，为什么一些人热衷说假话？大家一听就知道是假话，关键在于他认为说真话缺乏保证，每个人都有趋利避害的本能，所以我认为，全党需要大的思想解放，要形成一个说真话的氛围。
    张晓燕：我们应该从发展党内民主角度来理解党的团结和统一问题，过去我们谈党内团结，重点会强调纪律和集中，这次报告从发展党内民主、增强党的创新活力的角度说这个问题——换句话说，如果党内民主缺失、没有活力，在这种条件下的团结就不是真团结，我觉得这个视角是很好的。
    跟这个视角相关的就是报告明确提出要“营造党内民主讨论环境”，我想关键问题是怎么理解“营造党内民主讨论环境”和跟党组织保持高度一致间的关系。我认为报告的精神意味着首先在党内决策的时候，应当充分发表意见，决定之后再统一思想，而且统一思想的前提是解放思想，否则思想是统一不起来的。
    蔡霞：要让全党都能领会报告所体现的精神，我认为也要对党员领导干部加强现代政治理念教育，首先就是进行民主启蒙。
    从近代民主革命以来，我们可以看到民主政治是一个复合概念，这里包括共和民主、自由民主、宪政民主，但我们有时习惯于把“自由”打入冷宫，认为一说“自由”就是资产阶级的；还有人把“宪政”看成潜在威胁力量，而“共和”究竟是什么，也没有很好研究。
    实际上，我国政治文明的发展水平还需要更大提高，不要说普通老百姓没有“国家政治共同体”的概念，我们党的一些干部也没有，所以政治理念的启蒙教育，必须要有。
    我们要把人类发展过程中好的东西吸收过来，所谓资产阶级意识形态的东西，肯定是有的，但首先我们要梳理，不梳理就都扔掉是不合适的。另外也不能从意识形态出发，将人类共有的民主政治成果分为姓“社”还是姓“资”，这样会拒绝人类政治文明成果。如果否定人类政治文明发展的基本规律，否定中国社会主义民主政治的自身实践来谈民主，可能是一个空想。
    问：报告提出“加强公民意识教育，树立社会主义民主法制、自由平等、公平正义理念”，是不是包含在 “启蒙”的范畴内？
    蔡霞：是的。现在急需让全党同志都了解社会主义民主的实质和目标，比如人的权利平等、保证人的自由、推进人的全面发展，要从这个角度出发，再讲用什么样的方式解决社会利益冲突，保证人民意志体现，再有各种各样的民主机制，但不管采取什么机制，都不可背离民主的实质性价值和精神，这些东西现在是缺乏普及和宣传的。
    张晓燕：在报告中提到“关于构建社会主义核心价值观”的问题，我想说一个观点，就是核心价值观的构建不应当脱离中国的市场经济、民主政治建设和社会建设，而是应该有机统一的，换句话说，核心价值观要把市场经济、民主政治和社会建设里我们要确立和倡导的理念体现出来，整合进去。
    这个价值观我们完全可以借鉴西方国家的一些做法，比如人权，他讲我们也讲，为什么不可以作为核心价值观的具体内容？只是里面的内涵会有不同，在这个基础上提炼社会主义的价值观，比如公正、自由、民主、和谐。让小孩子从小受的理念教育就是这些，深入到骨子里面，多年之后，就会形成文化上的共识。

如何理解“顾虑”
    问：我们这么多年，之所以在政治体制改革上采取稳妥的政策，主要是确实有各种顾虑，怎么去除这些顾虑？
    王贵秀：十七大报告已经指明了方向，就是要大胆去研究，之所以有时会有疑虑，主要是担心走得太快会造成混乱，我觉得这是一个误区。还有很多误区，一些学者通过探讨所谓新的民主形式而否定民主的本质，淡化了“社会主义民主的本质就是人民当家做主”，一些观点实际上是强调“为民做主”，“官”是主体，“民”是被动，而且还突出精英主义，这是反民主。十七大报告做了很好的回应。
    蔡霞：还有就是通过改善民生，促进社会公平，为民主政治推进创造一个比较宽松的社会环境，可以为政治体制改革增加保险系数。
    问：如何理解党内民主推动人民民主？
    祝灵君：我们一直强调党内民主推动了人民民主，所以我们要先把党内民主搞起来。我跟国外学者聊天时，很多人非常友善地提醒我们，他们说，你们搞党内民主有可能让党分裂。尽管他们不是很理解中国的国情，但他们从另一个角度提出了一个问题，党内民主和人民民主是不是有这样一个主次关系？
    我们今天谈到民主，全世界有两种模式，一种是所谓的自由民主国家，一种是选举民主国家，现在已经有几十个国家自称为自由民主国家，所以他们认为，未来的趋势是自由民主取代选举式民主，这里有一个问题，我们强调民主应不应该对少数人关照一下？这是自由的本质，对多数人关照的同时还要关照一下少数人，我们今天也有这样的认识，就是要关注弱势群体。这是一个好的方向。
    问：很多人认为，很多问题出在“制度建设”上，报告也多次提及“制度建设”，怎么理解“制度建设”的本质？
    王长江：报告多次提“制度建设”，这是抓住了重点。我们的很多官员学者都强调制度建设，一出问题，就会说没有制度或制度不健全，所以就立了很多制度，而大家发现，问题还是很多。为什么会出现这种情况？我觉得这是因为我们片面地理解制度。出台一个规章就是制度吗？实际上，这顶多叫做制度的要素。
    我们为什么把一台汽车叫一台车，是因为它是由各个零件组织起来的一个系统，系统就是制度，而不是只有一大堆没连接起来的零件，但经常情况是，螺丝帽、螺丝钉全有，你要两套我给你两套，但不成为系统的零件可能是废铁。零件不但要连接，而且是有机的连接，连错了都不行，你把大齿轮搁这边，把小齿轮放那边，很可能一开机器，就往后走。
    回过头来看我们的制度建设，没错，我们确实做了很多工作，但更多地是进行制度要素的建设，要素非常多，要素之间还打架，不对接。所以，制度建设的关键已经不是制度要素建设，而是要转移到体系建设上。我觉得今后推进民主建设非常重要的一点就是要更多地从制度要素的建设转向制度体系的建设。
    问：那么在“监督”方面，曾经有哪些误区？
    王长江：不能说只要监督了权力就是民主，尽管监督确实经常是民主的重要组成部分，但绝不是所有的监督都是民主。是不是民主的监督，跟授权是有关系的，比如说政府掌握的权力是人民给的，那政府用权人民必须监督，这叫民主监督。但另外还有一条，我是市长，我要授权给你，你用的是我的权，所以我得对你监督，要建立一个监督机构看着你，这是不是监督权力？是，但绝不是民主监督。用行政的、集中的监督代替民主监督，有时还会出现问题。比如说，我收回你的权不也是对你的一种监督吗？在你那儿，问题可能不再发生，但不是没有了，而是很可能会上升到更高层次。为什么腐败现象的发展层次越来越高，问题就出在这里。集中的监督应该有，但民主监督更不可缺。我们作为党建研究者要非常清醒地把握这种方向，使它不要偏离这个方向，这是我们的责任。

监督政府花钱
    问：从经济学者的角度如何看待民主和监督的问题？
    周天勇：我觉得最关键的就是要监督政府花钱。财政税收体制的“民主化”过程，非常关键。可能大家都有共同感受，行政公务开支占财政支出的比例太大，一些机构编制的增加相对比较随意，一些部门盖豪华办公楼，这一系列问题，在于整个财政预算制度没有人民监督。
    政府从人民手里收钱，必须得到人民同意，应该是一个原则，人民的同意主要是通过人大批准，还要进行社会听证。现在的情况是，这么多年，只有个人所得税立法是通过全国人大讨论，而且向公众征求意见，这样做非常好，还需要扩展到其他领域。
    问：人大要监督政府花钱，那么预算方面的一些体制是否要调整？
    周天勇：首先要调整预算年度，要么预算年度从4月1日开始，要么每年的人代会提前，而目前的预算年度是从1月开始，也就是说预算还没有经过人大批准呢，就已经执行三个月了，另外，预算编制、讨论，最后到辩论、审批，应有一个程序，谁来编制？怎么编？必须在人大进行长时间的讨论和辩论。
    预算每个部分，每个花钱的项目，除涉及国家安全、国防建设等需要保密的部分，其他都应当公布。
    考虑到既有体制，能不能在中央层面把预算编制和预算执行分开，比如说很多国家有总统预算办公室，也就是说行政部门花钱，但总统来编制预算，编预算的不花钱，花钱的不能编预算，而现在是行政机构既编预算又花钱。此外，预算委员会应该是人大常设机构里最大的部门，拥有最多的专家、工作人员，来专门审核预算，还需要逐步改革人大代表组成结构，，考虑增设专职代表，来辩论审议预算。比如说有专职代表40个人，这40个人就可以拿出60%的时间专门审议预算。

改革破题
    问：报告对民主建设确定了方向，执政党将会面临什么样的考验？
    蔡霞：这要涉及到理顺一些关系上。一个是渐进民主进程的愿望与人民对民主政治进程的期望之间的矛盾，也就是我们说的，人民能不能接受慢慢走；第二是宪政权威与执政党的执政权威之间的关系，这是来自法理上的挑战，党的执政既要依靠宪政权威塑造执政合法性，同时宪政权威又会对党的执政合法性产生影响，这要研究和思考；第三是构建推进民主政治的机制和党内阻力之间的关系，不光要有勇气，还要有手段，要考虑如何解决党内阻力问题；第四是前面已经涉及的，就是区分思想活跃和观念干扰之间的关系，搞民主政治一定要思想活跃，不思考问题就没有民主，但思想一活跃，又可能产生观念干扰的问题。这些关系要处理好。
    蔡志强：长期以来政治体制改革比较敏感，试错空间狭小，大家会比较小心。所以我非常赞同十七大报告里面提出的政治体制改革“必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应”。
    这需要解决两个基本问题，一是制度不匹配问题，二是政治体制改革要提供一个能让社会永续发展的空间，从这个意义上，有几个方面需引起注意，比如注重民主的形式和质量，注意内容上的合理性，符合我们道德价值目标，保持结果上的有效性。
    接下来的问题还包括：民主本身包含的自由、平等、法治这样的东西在任何情况下都不应该被我们忽视；其次，现实生活中，我们要能够确保党员的主体地位和权利的有效维护；第三，我们讲的民主发育或者民主政治的完善过程，一定要做到法治完备，另外是制度化的有效参与，还有就是社会平等竞争的条件，也就是竞争性，因为民主本身就具有竞争性；第四，公共权力行使的可问责性；第五，对民主本身的自由平等权利的维护，我们需要一个机制维护这样的权利。
    王长江：今后5年方向的东西确定了，民主体系中有一些点也充实进去了，但具体怎么样向前推动，我个人觉得有几个方面值得进一步研究。其中之一就是各个环节的民主之间的联动。授权民主，决策民主，执行民主，还有民主监督等，这几个环节的民主，在以后的探索中应该联动起来考虑。用一个环节的民主来否定、取代其他环节的民主的思路和做法，是不足取的。例如，我们光强调决策民主，强调决策时的协商，但如果没有前面的选举民主，权力在来源上依然是从上而下，怎么保证决策者会尊重来自下面的要求？恐怕只能停留在听听意见的形式。所以要特别注意民主的起点，如果起点民主不解决，后面的民主没有办法推进，而起点就是解决授权环节的民主问题，必须有一种程序化的东西，实质是落实到让公众进行有选择的选举。