读懂2019年预算草案报告：“四本账”透视

2019年全国一般公共预算收入预计增长5%；连续火热了两年的土地市场，2019年可能会稍稍降温，卖地收入预计增长3%。

3月5日，《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》提请十三届全国人大二次会议审议。

这份展示“钱从哪里来，流到哪里去”的报告，含“金”量极高。报告显示，2019年全国一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金预算收入——政府四本预算总收入预计约33.1万亿元（剔除了财政补贴社保基金的重叠部分以及不包含年度调入，年度结转结余、政府债务等）。

若加上政府债务、以前年度结转结余资金等，支出规模要更大，2019年政府四本预算支出规模预计41.2万亿元。

2019年我国政府预算收入将继续保持增长。不过，部分收入增速趋缓。受减税降费、经济面临下行压力等影响，2019年全国一般公共预算收入预计增长5%；连续火热了两年的土地市场，2019年可能会稍稍降温，卖地收入预计增长3%。

收入增速放缓

2019年全国一般公共预算收入预计约19.25万亿元，同比增长5%，比2018年6.2%的增速要低。加上调入资金及使用结转结余15144亿元，收入总量为20.76万亿元。

财政部解释道，受经济下行压力加大、实施更大规模减税降费，以及上年部分减税降费政策翘尾减收等因素影响，预计2019年财政收入增速将有所放缓。

一般公共预算收入中，83.8%是税收，这个比例比2018年实际的85.3%要低。税收中第一大税种为增值税，占比在四成左右，仅国内增值税（不包括进口环节增值税）收入预计约6.01万亿元。企业所得税、个税为第二、三大主体税种，2019年全年收入预计约为3.89万亿元、1.29万亿元。

21世纪经济报道记者发现，2019年国内增值税、个税预计收入规模，均少于2018年执行收入。

2019年我国将推出更大规模减税降费政策，规模约2万亿元，包括将制造业等行业增值税税率从16%降至13%，允许地方将养老保险企业缴费比例降至16%等。

有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示，增值税减税从去年5月1日开始执行，会对今年前5个月的增值税带来翘尾因素；个税减税从去年10月1日实施，会对今年前10个月的个税收入带来影响。这还仅仅是考虑到2018年已经出台的减税政策，2019年增值税税率继续下调等，会进一步带来财政减收。

其实，在2018年，经济下行压力加大，以及减税政策的释放，对2018年财政收入影响已经有所体现。2018年前4个月一般公共预算收入增长12.9%，随着减税政策及四季度经济下行压力加大等， 5-12月份收入增幅放缓至2.6%。

全国人大代表、上海财经大学公共与经济管理学院院长刘小兵对21世纪经济报道记者表示，2018年减税降费背景下，虽然财政收入增速在趋缓，但是税收收入的增速仍然有8.3%，比GDP的增速要高，背后可能有一定征管加强的因素。2019年更大规模减税降费政策的实施，需要综合考虑这方面因素。

当然，这里还存在口径差异。财政收入是以现价计算，而GDP增速是扣除了价格因素的可比增速，2018年工业品价格上涨等，一定程度上推高了财政收入增速。

财政加大力度支持教育

政府工作报告中任何一项公共政策，背后都需要财政资金的支持。

以税收为主的一般公共预算收入征缴到国库之后，又不断地投入到教育、医疗、住房、养老等各领域。比如，今年首次将就业优先政策置于宏观政策层面，将出台一系列促进就业创业的政策，其中，中央财政就业补助资金拟安排约539亿元，增长14.9%。

为发挥好积极财政政策逆周期调节作用，2019年财政支出力度进一步加大。2019年全国一般公共预算支出预计23.52万亿元，增长6.5%。

分领域来看，教育为财政第一大支出领域，占比约14.8%，高于2018年的14.6%，表明财政对教育的支持力度在加大；社会保障和就业支出，占比12.3%，和2018年持平；城乡社区支出，占比10.1%；然后是农林水、一般公共服务、卫生健康支出，占比分别为9.5%、8.1%、7%。

政府工作报告指出，今年财力虽然很紧张，国家财政性教育经费占国内生产总值比例继续保持在4%以上，中央财政教育支出安排超过1万亿元。我们要切实把宝贵的资金用好，努力办好人民满意的教育，托起明天的希望。

预算报告显示，支持优先发展教育事业。巩固城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，支持义务教育薄弱环节改善和能力提升，重点消除城镇“大班额”，加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设。中央财政支持学前教育发展资金安排168.5亿元，增长13.1%，促进公办民办并举扩大普惠性学前教育资源。

土地市场可能降温

全国政府性基金是政府的第二大账本。

2019年全国政府性基金收入预计7.79万亿元，增长3.4%。诸如铁路建设基金、港口建设基金、民航发展基金、城市基础设施配套费、教育费附加、土地出让金等，都统计在政府性基金里，筹集的资金一般有特定的用途，专款专用。加上上年结转收入358.24亿元和地方政府专项债务收入21500亿元，全国政府性基金相关收入为9.98万亿元。

这笔收入主要来自数量、层级众多的地方政府，地方政府性基金收入占比90%以上。其中，地方收入贡献大户为国有土地使用权出让收入，即卖地收入。2019年地方政府卖地收入预计6.71万亿元，增长3%，占地方政府性基金收入比重为91%。

卖地收入预计微微增长3%，这比2018年25%的增速、2017年40%的增速要低得多，预示着连续火热了两年的土地市场可能会有所降温。不过，土地市场波动较大，年初的预计跟实际情况可能会有较大出入。

国有资本经营预算，是四本预算中规模最小的。2019年全国国有资本经营预算收入预计3366亿元，增长16.1%。国有资本经营预算收入，主要是根据国有企业上年实现净利润一定比例收取，不同国企类型上缴比例不同。

央企最新的上缴比例主要为，烟草类央企上缴比例为25%，石油石化、电力、电信等资源型企业为20%，钢铁、运输、电子等一般竞争型企业为15%，军工、转制科研院所、中国邮政集团公司、文化企业等为10%，中储粮、中储棉等政策性企业免交。

财政部提供的数据显示，2017年全国国有及国有控股企业（不含国有一级金融类企业）营业总收入57.8万亿元，净利润2.4万亿元，归属于母公司所有者的净利润1.42万亿元。21世纪经济报道记者按照归属于母公司所有者净利润来计算，2018年国企利润平均上缴比例约20%。

2019年全国国有资本经营预算支出预计2401亿元，增长11.2%。外界曾经广泛诟病：这些从国企利润中提取的资金，多半又返还给国企，用于国企改革、技术改造等用途，并未惠及更多公共领域。这种状况在逐步改变，2018年25%的中央国有资本经营预算收入，调入到中央一般公共预算收入中，统筹用于更广泛的公共事业。

目前，央企利润上缴，并未包括盈利颇丰的金融类企业。不过，形势在不断变化。2019年，为了落实好2万亿减税降费政策，各级财政需要开源节流，而中央财政“开源”的一个渠道就是央企利润，政府工作报告指出将“增加特定国有金融机构和央企上缴利润”。

“财政+国资划转”充实社保

2019年全国社会保险基金收入预计接近8万亿元，增长9.7%。其中，保险费收入5.7万亿元，财政补贴收入接近2万亿元。

受养老金标准提高、社保扩围、老龄化加剧等多方面因素影响，财政补贴社保基金的规模不断增加，从原来的几千亿元，逐渐突破万亿，2018年达到1.7万亿元，2019年财政补贴进一步增加到接近2万亿元。

我国企业职工基本养老保险金存在明显的地区差异，广东、浙江等年轻人口流入地存在较多结余，但老工业基地等地出现入不敷出的现象。

为此，2018年出台了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，将收支状况较好省份的基金结余按一定比例调剂至缺口省份，确保各地养老金按时足额发放。预算报告显示，2018年地方上缴中央的调剂基金收入约2413亿元。

21世纪经济报道记者从预算报告中获悉，2019年还将提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例，并加快推进养老保险省级统筹，为实现全国统筹创造条件。

2019年全国社会保险基金支出预计7.4万亿元，增长15%。预计今年收支结余5425亿元，年末滚存结余9.2万亿元。

考虑到我国老龄化的趋势，为保障未来养老金发放的可持续，划转国资充实社保基金的工作在有序展开。21世纪经济报道记者从预算报告中获悉，5户中央企业和浙江、云南两省的划转试点工作基本完成，19户中央企业的划转工作正在推进中。