权健事件：重罚还是轻判 保健食品：四千亿产值的“空中楼阁”

天津权健集团总部的展览馆入口，装修豪华，写着“欢迎您走进权健世界”九个大字。（南方周末记者 李在磊/图）

(本文首发于2018年1月3日《南方周末》)

“一次成功的会销至少能赚几万甚至几十万，但是我们的罚款不超过5万元，违法成本太低了，而且管小不管大，像权健这种大企业，地方上很难管理。”

“营养保健食品行业虽然在蓬勃发展，但是就像一座空中楼阁，缺乏科学体系、法律法规和商业生态环境的有力支撑。”

权健事件当属2018年末最热闹且轰动的跨年事件。国内保健品（包括保健用品、食品等）行业野蛮生长三十余年，长期被诟病的“虚假宣传”“会议洗脑传销”“欺骗老年人”等乱象，正以前所未有的曝光规模，被揭露于公众面前。

有人提出保健品行业的存在即原罪——这本就是个不该存在的行业；也有人急于为“保健食品”划定楚河汉界——这一品类需申请批准文号、不以治疗疾病为目的，不能一竿子打翻一船人。

权健自然医学科技发展有限公司（以下简称权健）被爆涉嫌虚假宣传、非法传销并被立案调查之后，漩涡中的保健品行业正在接受更严厉的拷问。天津市甚至在成立联合调查组后，极罕见地函请国家市场监督管理总局（以下简称市场总局）监督并指导调查工作。

公众、媒体、行业相关人士都在期待调查进展，权健事件的最终调查结果也被视作风向标。2019年1月2日下午，天津市联合调查组公告称：权健公司在经营活动中，涉嫌传销犯罪和涉嫌虚假广告犯罪，公安机关已立案侦查。

“我们的努力终于看到了曙光。”多个维权QQ群（详见《南方周末》2018年12月27日《千人维权，解救“疯狗”：“权健不倒，家人不会回头”》）瞬间沸腾欢呼，“打倒权健”希望重燃，维权者再度群策群力搜集证据。

然而面对沉疴的行业乱象，他们的努力真能如愿么？

“真假”保健品

“最初权健立案调查的事由是夸大宣传。”在广东某市食药监局从事相关工作的陈晨（化名）告诉南方周末记者，“保健品还不像疫苗案，不涉及广大群众的切身利益。大多数人不吃、不用保健品，对他们就没什么影响。”

但仍有大批忠实粉丝深信“保健品能治病救人，对身体有益无害，总比把钱送给医院强”，在国内，“保健”二字仿佛代表着某种神秘力量。无论监管部门如何强调保健与治疗无关，信徒依然把它与防病治病联系在一起。

中国保健协会市场工作委员会秘书长王大宏介绍，“保健品是一个约定俗成的市场概念，大家认为吃的或用的，对身体有好处的就是保健品，多数是食品，少数是用品，比如权健的天价鞋垫；还有一类是保健服务，包括美容、按摩、权健的火疗等等。”

而保健食品，在他看来是狭义概念：在《食品安全国家标准GB 16740-2014》中规定为声称并具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品。不以治疗疾病为目的，必须使用保健食品标志（俗称蓝帽子）。“相比其他保健品，保健食品具有明确的法律定义和监管体系。但保健用品几乎没有监管。”王大宏说。

陈晨也认为，宣称有矫正功能的天价鞋垫、治疗功能的床垫等产品，经常让消费者与医院所用的医疗器械混淆，误以为有一定的医疗作用。实际上这些产品不受医疗器械相应管理办法的监管，无须医疗器械生产许可证即可生产，而宣称的所谓疗效更难保证。

问题在于，食品、保健食品、医疗器械等概念在监管条文上有清晰的划分，但大多数消费者难以辨别。不法商家把普通食品卖成“灵丹妙药”，把平凡的日用品卖成高科技“保健神器”，虚假或夸大宣传成行业通病。

“目前，中国保健食品行业遇到了有史以来最严重的行业生态危机。”王大宏告诉南方周末记者。

不过，权健引爆的舆论风波，只是加重了这一行业已经存在的负面效应。他用“秋风瑟瑟”来形容2018年国内保健食品市场。信心流失是突出特征之一：从业者、投资人和顾客的信心都在流失。不信任国内产品，通过跨境电商购买境外同类产品（膳食补充剂）正在成为主流消费方式，80、90后成为新的消费主体。

根据市场总局发布的信息，截至2018年初，在审注册保健食品申请数有八千余件，但最终整个2018年仅有十款保健食品获批，被业内称为“大堵车”。

“犯罪成本极低”

保健品行业乱象是多年难治的顽疾。多位接受南方周末记者采访的专家及执法人员均表示，一两次舆论风波，或不痛不痒的“专项整治行动”，很难改变现状。

那些扎根社区的保健按摩店里，热火朝天的会议营销活动上，为中老年人“科普健康知识”、分享养生保健经验的人，恰恰多是不具备科学专业知识或中医学术背景的。他们大多只是利用了老年人讳疾忌医、渴望健康之类的情绪，用一套批量复制转发的“话术”或“会销”的套路，就把别人兜里的养老金拿走了。

国家并非没有意识到此类问题，近年的整治行动亦未放松。2017年7月，国务院食品安全办等九部门印发食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治方案，治理利用网络、会议营销、电视购物、直销、电话营销等方式违法营销宣传、欺诈销售食品和保健食品行为，要求加大监管处罚力度。

2018年12月20日，公安部公布打击保健品诈骗犯罪成效进展，当年全国公安机关共破获此类案件三千余起，抓获犯罪嫌疑人1900余人，追赃挽损1.4亿余元。但在陈晨看来，这仅属冰山一角。

“保健食品本身是很难吃出问题的，就算延误了受害者的治疗时间，在实际情况下也很难取证。所以处罚力度太小，犯罪成本极低也是屡禁不止的原因之一。”陈晨说。

按上述整治方案的通知要求，对于食品虚假宣传且情节严重的，依照食品安全法第一百四十条第五款的规定，由省级以上政府食药监管部门决定暂停销售该食品；仍销售该食品的，由县级以上政府食药监管部门没收违法所得和违法销售的食品，并处二万元以上五万元以下罚款。

“一次成功的会销至少能赚几万甚至几十万，但是我们的罚款不超过5万元，违法成本太低了，而且保健品这个领域，全国各地基本一样——管小不管大，像权健这种大企业，地方上很难管理。”陈晨告诉南方周末记者。

“想一刀切地叫停谈何容易？”陈晨说，即使现在处理权健的事情，也已拖得太晚。“数以万计的家庭参与其中，贸然拆雷的话，风险也非常大。”

多次机构改革更迭，也让保健食品的政府管理职能交叉。陈晨说，“以往联合执法，涉嫌传销归工商管，涉嫌假药、劣药保健食品归食药监管。”

新一轮机构改革或将改变以往多头管理的困境。工商、质监、食药合并成市场监管局，并专门设立了一个新的内设机构：国家市场监管总局价格监督检查和反不正当竞争局（规范直销与打击传销办公室）。

“或许以后对会销、直销的监管会好一些。”陈晨说。

一座巨大的“空中楼阁”

王大宏说，他跟同学聚会时，常常为自己在保健食品行业工作感到难以启齿。“中国所有做保健品的都是骗子，媒体经常这样武断地下结论，保健品与保健食品被混为一谈，而保健食品行业的闪光点和对国家的贡献，却很少被正面报道。”

在他看来，“过去二十年间，保健食品在国内开创了一个零售规模超过4000亿的新兴产业，不仅主动开展公众健康教育为政府分忧，还培养出了一批专业人才和民族品牌。”

但他也同时认为，“保健食品行业虽然在蓬勃发展，但是就像一座空中楼阁，缺乏科学体系、法律法规和商业生态环境的有力支撑，不仅难以吸引人才和资本规模进入，本身也经不起风吹草动。”

权健事件被爆当天，有7款保健食品新获批拿到了“蓝帽子”。可以说，有“蓝帽子”标识才能称保健食品，其他都是“水货”，但到底什么样的产品才能获批，官方选择的边界和标准到底在哪儿，公众并不清楚。

2018年7月，国家卫健委宣布，列举了包括增强免疫力、抗疲劳、辅助降血糖等27项保健食品功能学评价程序与检验方法的《保健食品检验与评价技术规范》失效。而公众和业内专家对保健食品的质疑，就主要集中在它模糊不清的功效及评价标准上。

从2003年发布开始，该规范就一直是功能性保健食品注册申报的重要文件之一。南方周末记者在此前的报道中就曾指出：这一规范的评定标准和方法缺乏，不同的保健品和评价单位所用的指标和方法不同，缺乏共同的标准；评价效果的实验设计粗糙，对照缺乏或不合理，形同虚设；指标及其解释也非常随意。

2017年9月，原食药监总局就保健食品原料目录保健功能目录研究专项课题进行公开招标，涉及辅助改善记忆力、增加骨密度等10项功能的研究要求建立具有明确的评价方法和判定标准的保健功能信息列表。目前，多数课题仍处实施期。上述规范废止后也尚未有新文件出台替代。

有消息显示，一项由原国家食药监总局委托的“特殊食品注册管理制度改革政策评估研究”，也正由中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部等多家机构研究人员组成的课题组实施。

王大宏希望，政府的角色是“放管服”——该放的放，该管的管，该服务的服务好。“保健食品行业必须建立独有的科学体系，包括科学理论、评价方法和应用技术；同时完善法律法规，建立一套既与国际接轨，又能适应产业发展需要的新制度体系；同时各方一起努力修复行业信誉，建立良好的商业生态环境。”