他们是“拿律师证的公务员”，政府的“法律把关人” 公职律师如何更像律师

2018 年5 月，杭州，在由浙江大学等高校举办的“ 法治与地方：2018 年学人论坛”上，王学堂就公职律师的作用发言。（受访者供图/图）

（本文首发于2018年8月9日《南方周末》）

尴尬的是公职律师的双重身份——公务员法对公职律师只字未提，律师法则明确“公务员不得兼任执业律师”。

不少单位的公职律师办案没有额外津贴，即使有也是杯水车薪，有的案件历时数月，仅拿到一两百、两三百元。

“公职律师大多来源于职能部门内部，一些人具有很强的服从意识，缺乏对上级或本单位决策质疑的思维。”

司法部司法研究所研究员任永安发现，近年来，特别是2017年起，司法部官网上同意向各部委颁发公职律师证书的函，比往年多了许多。

2002年，司法部发布《关于开展公职律师试点工作的意见》（以下简称《司法部意见》）。但据媒体披露，截至2013年8月，11年来，全国公职律师仅4585人。

2014年10月召开的中共十八届四中全会提出，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。当年年底，公职律师涨至6800多人。

两年后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《两办意见》），将中央和国家机关各部委、县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师的时间，限定在2017年年底前。

截至2018年5月，全国公职律师达2.4万余人，是5年前的5倍，分布在逾8000家党政机关、人民团体。司法部有关负责人称，我国公职律师公司律师队伍已初具规模。

按照《两办意见》的愿景，到2020年，中国将全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的“三足鼎立”局面：兼具法律顾问、公职律师、公司律师制度，且有中国特色。

指派“政府律师”处理公权力涉及的法律事务，是不少发达国家的普遍做法。任永安透露，随着机构改革的推进和相关法律的修改完善，公职律师人员不足、作用有限、律师属性偏弱等问题有望得到解决。

培育了16年，仍然“不够用”

2008年，广东省佛山市禅城区法制办主任王学堂有了新身份——公职律师。那时，广东在全国率先试水“岗位公职律师制度”刚刚3年。

成为一名公职律师并非易事。申报者必须先闯过公务员考试或应聘进有关部门专事法务，同时从法律职业资格考试这“天下第一考”中杀出重围。

公职律师试点2002年启动之时，行政复议法刚施行3年，依法行政呼声日隆。《司法部意见》肯定了这一点，并直言试点系“进一步完善我国律师结构的需要”。

不同于政府法律顾问，公职律师本身必须是公务员，不可从社会聘请；也不同于社会律师，除了法律援助案件之外，公职律师只能代理本单位的案件。

中国政法大学教授、中国法学会律师法学研究会副会长王进喜说，公职律师的优势就在于，身处政府环境，更熟悉政府事务的运作流程，提供的意见更具有针对性。

“就像打通了任督二脉。”王学堂告诉南方周末，公务员先是体制思维、讲究服从，考虑的是“有没有违法”的底线，律师首先则是风险思维，更担心“这件事人家告我们怎么办，审计时候我们怎么解释”，两种角色结合有助于促进依法行政。

愿景虽好，试点以来的前十余年，情况却不乐观。直到《两办意见》要求“发力”后，公职律师才“初具规模”。

在多名受访法学人士看来，公职律师制度颇有生命力，但顶层设计仍须赶上。

最尴尬的是公职律师的双重身份——公务员法对公职律师只字未提，律师法则明确“公务员不得兼任执业律师”。

在执业管理方面，各地目前尚无统一标准。南方周末查阅部分地区规定发现，北京、天津等市未明确公职律师需实习或岗前培训，浙江、甘肃等地则有岗前培训的要求，西藏、青海等地最严，公职律师通常要经过一年的实习期。

赴西藏参与法援计划的北京律师黄志雄说，他在阿里地区带过实习公职律师，一年参与十个案件方能完成实习考核。他们平均年龄在30岁以下，多来自当地国税局、人民银行的法制科室、办公室或纪检部门。

在湖南，长沙市律师协会公司与公职律师专门委员会委员邢鑫也发现，公职律师当中，税务、工商、发改委等部门走在了前面，人数占了相当一部分比例，这或与这类机构专业性需求较高有关。

公职律师的另一需求“大头”是政府法制部门或单位法制科室。王学堂回忆，禅城区法制办2012年有5名公务员，其中3人具备法律执业资格，如今，该部门6名公务员全是公职律师。

即使是发达地区，公职律师仍“不够用”。《新华日报》2018年7月曾报道，常州76家市级党政机关中有30家建立公职律师制度，覆盖率39.4%。52名公职律师集中在市区政府法制办、司法局和市行政机关的执法岗位，不少单位无人符合申报条件。

一名律协人士透露，公职律师制度近两年才大力推进，他执业的某一线城市，也做不到每个市级部门至少配一名公职律师。

公职律师证上标明，持证人不能面向社会提供有偿法律服务。（视觉中国/图）

拿公务员工资，干律师的活儿

依旧朝九晚五，依旧拿固定工资，王学堂时常在想一个问题：兼具律师身份的公务员，到底有什么变化？

在一些学者的构想中，公职律师的工作内容应该更明确，可能在法制部门专门做行政复议，或者专门起草合同、文件，并应对诉讼、仲裁，工作量比过去更多，责任也更重。

“但这些本来就是我们该干的活儿，工作没什么太大变化。”王学堂坦言，长期以来，法制办负责的工作就是风险评估、合法性审查等等。比如，有的征收项目面积过大，若评估认为风险较高，就建议缩小面积，或分区域逐步推进；政府与企业签合同，他们也要考察对方资质、履约能力，以及汇率变动等潜在风险。

在王学堂看来，公职律师与公务员的一大不同是，可常听到民众对政府工作的不同意见，有时能“转换思维”。

他曾审查一件行政复议案：交警处罚一名女子违章停车，而女子提供的证据显示，违停是因为孩子得了重病要去医院。尽管代表政府，王学堂还是认为，法律不强人所难，孩子的生命健康权高于车辆违章管理权，于是支持了女子的复议请求。

比起普通公务员，公职律师更具法律思维。但若与社会律师相比，公职律师的应诉能力并不占优势。

邢鑫曾与某行政机关公职律师“同庭对垒”，他明显感到，公职律师对本单位具体事务比较熟悉，但实战经验或多或少不足，“狼性”也相对较少。

王学堂打了一个比方，公职律师久居体制内，像是“圈养”的，社会律师是“散养”的。只有把“散养”和“圈养”放在一起同庭竞争，才能增强公职律师的“野外适应能力”。

王进喜认为，有些地方仍将公职律师作为一般意义上的公务员，忽视了其双重身份所带来的特殊管理要求。

很多地方公职律师“不够用”，待遇是个实实在在的因素。

一些单位或法制科室公职律师不多，派其办案、出庭是首选。不过，据邢鑫了解，不少单位的公职律师办案没有额外津贴，即使有，也是杯水车薪，有的案件历时数月，仅拿到一两百、两三百元。他建议，应建立公职律师的薪酬体系，以稳定队伍。

北京大学法学院教授姜明安分析，公职律师不需要自己跑东跑西寻找案源，收入有保障，还有机会从政，但其工资确实要区别于一般的公务员，否则留不住优秀人才，“我有这么高的法律素质，在社会上做律师一年可以拿几十万，在政府只拿几万、十几万，谁干？”

行政机关的氛围，往往也影响申报公职律师的积极性。王学堂举例，有些单位的官员对申报者有看法，“你考个律师证，是不是不安心，是不是想跳槽？”一些官员缺乏法治思维，有的案件确实行政机关不一定能胜诉，却一味责怪公职律师“弄个案子还没赢”。

服从意识强，把关功能弱

在《两办意见》中，最让外界期待的，是公职律师的“法律把关人”角色。

文件规定了两种情形：讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见；起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，应当请法律顾问、公职律师参加，或者听取其法律意见。

若应当听取法律意见而未听取，或是听取了但被认为不合法、不合规，相关事项则不得提交讨论、作出决定。

在“应当听取而未听取，应当请其参加而未落实，应当采纳而未采纳”三种前提下，若造成重大损失或严重不良影响，党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员将被追责。

文件下发两年以来，律师黄志雄观察到，一些党政机关官员知道自身法律知识有限，会主动让公职律师提出法律意见，有时甚至请社会律师介入，做到“双保险”。

但总体上，“法律把关人”的作用“目前停留在较浅层面”。江苏省司法厅相关部门负责人曾向《新华日报》概括出“两多两少”现象。

现象之一是，公职律师“参与行政诉讼、复议、政府信息公开等具体法律事务多，为重大决策、重大事项提供的法律意见少”。

姜明安介绍，实践中，涉及决策的内容，官员往往只听取公职律师部分意见，而有些会议涉密，公职律师未必能获准参加；在起草规范性文件时，公职律师多是参与草拟、论证一个草案，拍板权依旧在上级。

邢鑫认为，应制定全国统一的规定，明确列举哪些事项属于重大事项、要有公职律师参加，否则“一票否决”。这与工程上马离不开环评报告是一个道理。

公职律师一定能参加的工作，就是行政复议、行政诉讼。姜明安说，特别是公职律师的行政复议意见，大部分甚至百分之八九十能被官员最终采纳，“自主权很大”。

王进喜建议，若行政机关将出庭应诉等不擅长的业务交给社会律师办理，公职律师也须承担起对外部律师的监督作用。

即使该参加的都参加了，公职律师能发挥多大作用也是个问题。

“公职律师大多来源于职能部门内部，一些人容易思维固化，具有很强的服从意识，缺乏对上级或本单位决策质疑的思维。”邢鑫认为，若公职律师只充当单位内部一般公务员的角色，就无法发挥其应有作用。

“公职律师也是律师，是一个需要据理力争的职业，但在机关环境中事事必以领导的意愿为标准，所有的棱角都要被磨平。”一名税务系统的公职律师也曾撰文表达担心，若从事的主要工作与法律无关，要指出领导决定是否合法以起到法律监督的作用，是不太可能的。

姜明安建议，党政机关应建立制度，确保公职律师不会因提出反对意见而遭随意解雇，或者待遇被降低。王进喜则提出，公职律师法律意见的具体内容、对意见的采纳情况，都应该记录、存档。

现象之二是，“对公职律师履行岗位职责提出的要求多，对不按规定听取公职律师法律意见、导致重大损失的行为依法依规追究责任的少”。

任永安坦言，若严格落实追责，会降低一些官员干事的主动性、积极性和决断力度；“但是，不追责就不是依法治国了。我们是一定要走这条路的”。

他分析，目前，中央部委的权责边界逐渐清晰，追责落实情况好于地方；伴随新一轮党政机构改革，地方的权责关系日趋理顺，与公职律师相关的追责机制未来也会继续完善。

“广州模式”或成改革方向

任永安向南方周末透露，司法部与国务院法制办合并之后，正在摸底哪些法律需要调整。律师法等相关法律的修改极有可能会提及公职律师制度，“上升到法律，这是必然的，这样能保证制度的稳定性。”

姜明安指出，《两办意见》不是法律法规，需通过立法，来确定公职律师的权利、义务和待遇。

王学堂注意到，对公职律师的探索，全国出现过三种模式。

一种是“厦门模式”，设立岗位公职律师，由原单位负责考评、晋升等管理，司法行政机关负责资质管理、业务监督。

与之对应的是“周村模式”，在司法行政机关内部设立公职律师办公室，考评、晋升与原单位无关，地位相对独立、超脱。

还有将二者结合的“广州模式”，既在各单位设立岗位公职律师，又成立公职律师事务所。南方周末检索发现，目前，除广东各地市之外，北京、贵阳、宜宾等多个城市，都实行这种做法。

王学堂认为，岗位公职律师最了解本单位情况，而公职律师事务所能进行管理、培训，若机制盘活，当某个单位无人符合公职律师的条件，还可起到兜底作用。将两者搭配起来，可能是未来的改革方向。

行业组织空白也在逐步填补。邢鑫所在的长沙律协公司与公职律师专门委员会，是2018年7月成立的。他们的工作是，联络和发动公司律师、公职律师加入专委会，制定业务规则，组织经验交流，指导和规范业务活动。

除了期待职级晋升、待遇提高等制度安排尽快落实，公职律师群体还关注职业发展规划问题，尤其是公职律师与社会律师的转化通道。

王学堂分析，不少地方急需公职律师，但公务员考试是个坎，“以后，能不能你是律师了就能直接考公职律师，不用再参加公务员考试了？很多法律人才不一定擅长考试，既要考律师证又要考公务员，不如去考法官、检察官呢，他们收入比公务员高多了。”

王学堂认为，公职律师不只是手中多了个律师证，而是让政府法制人员这一相对封闭的群体，与律师这一竞争充分的职业相衔接、相配套。

“有需求才有发展。”他说，法律服务市场上向来社会律师占“大头”，“现在正进行机构改革，未来，如果再大胆一点，可以让公职律师‘市场化’。他们依旧只能有偿代理政府被告的案件，但不同行政机关可根据需求自由聘请，让公职律师充分竞争”，这样亦助于促进社会律师向公职律师流动。

黄志雄认为，“刑辩全覆盖”的推广也是个契机。在一些律师缺乏的欠发达地区，公职律师可以兼顾法律援助工作，案件没人办理，他们也能上。