建好国家公园，中国要跨过哪些坎？

云南迪庆香格里拉，我国国家公园试点普达措风光。风光旖旎的碧塔海景区。（东方IC/图）

（本文首发于2017年11月2日《南方周末》）

中国建立国家公园体系，最大的难点在于突破旧体制，建立新体制；成败的关键也在于能否从根本上解决体制的问题。中国准备建立的国家公园体系脱胎于现存的自然保护地管理体制。

2013年党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”改革任务以来，截至2017年6月，一共在九省10个地方开展了国家公园试点。经过近四年探索，2017年9月，中办、国办正式印发“建立国家公园体制总体方案”（以下简称《方案》）。这意味着建设中国国家公园的路线图得以明确，中国国家公园体制改革的大幕也正式拉开。

生态之重

尽管在世界范围内，国家公园建立的初衷究竟是为了保护与众不同的自然环境，还是为了给国民游憩和教育提供生态场所还存在争论，但对中国而言，国家公园一开始就是从生态角度考虑的。

从文明演进过程看，生态文明是比工业文明更高形态的文明。正如埃利亚斯在《文明的进程》中表达的观点：文明就在于有意识地更加严格、更加全面而又更加适度地控制自己的情感和行为。当然，中国的生态文明建设更大程度是对过去高速工业化、城镇化背景下以破坏环境、浪费资源发展模式的调整甚至扭转。

中央生态文明建设确定的头号任务是“优化国土空间开发格局”。从未来的发展趋势看，国家公园体制将成为优化国土空间的重要突破口，主要载体是实施“主体功能区”规划。

国家“十一五规划”中提出了“主体功能区”布局，并将所有国土划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。落实“主体功能区”的最大难点，在于对限制开发区和禁止开发区的管控。按照2011年全国主体功能区规划，重点生态功能区被纳入限制开发区范畴；国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等被纳入禁止开发区范畴。但从实践看，由于缺少强有力的体制保障，限制开发区和禁止开发区内生态破坏的情况依然比较严重。

正是在这一背景下，国家公园体制的提出，为这两个区域的生态保护提供了一个更有效的工作载体。按照“方案”对国家公园的定位，“国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。”而在具体的操作中，国家公园实际上已经突破了全国主体功能区划定的范畴，比如在“全国主体功能区”规划中列入限