让土地管理法成为“改革利器”

（本文首发于2017年8月31日《南方周末》）

现有改革思路依然将宅基地视为一种由集体提供的社会保障，其所做的改革只是允许宅基地在集体内部进行市场流通。这样的改革如同在咸腊肉上撒了点糖一般，并不能让腊肉变得更甜。

2017年5月23日，国土资源部发布了《中华人民共和国土地管理法（修正案）（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。有媒体报道，国土资源部在征求意见，综合各方面的意见之后，已经于2017年7月27日向国务院上报了土地管理法（修正案）送审稿，供国务院审议。

该征求意见稿发布后，专家们依然有多种意见。笔者认为，在土地管理制度的修改和完善方面，征求意见稿确实取得了一些显著的进步，但在一些重要的领域，依然存在着偏差，需要进一步改革。只有继续完善，未来的土地管理法才能成为推动改革的利器，而不会成为土地制度全面深化改革的障碍。

为了更加清晰地说明这些问题，笔者将结合当前土地管理法修改的重点和难点问题，对征求意见稿的进步与需要进一步改革的地方做一些分析。

公共利益的范围

首先，在土地征收领域，征求意见稿删除了原土地管理法第43条所建立的“凡是搞建设，必须申请国有土地”的机制，并以“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收”取而代之。这样的制度革新有利于落实宪法关于“只有基于公共利益才可以行使土地征收权”的规定，以及十八届三中全会所提出的“缩小征地范围”的改革要求。

需要进一步改革之处在于，征求意见稿虽然建立了“只有基于公共利益才可以行使土地征收权”的制度框架，但却同时将&ldq