环评一票否决应当保留吗 ——对环评法修订的冷思考

（朱宇宙/图）

如果赋予环保部门一票否决权，等于是把环境保护凌驾于人的生存与经济发展、正义与效率及人权与产权等所有其他目标之上，固然是遂了某些环保人士的愿，但这忽略了政府公共治理多目标性与复杂性。

2016年7月2日，十二届全国人大常委会第二十一次会议审议修改了六部法律，其中包括一部实业界与环保人士都非常关切的法律：《中华人民共和国环境影响评价法》。环评法于2002年10月28日通过，2003年9月1日施行，总共有38条（正文35条+附则3条），这一次正文一口气修改了9条，修改的比例不低。修订后的新法将于2016年9月1日施行。

有趣的是，对环评法修订的看法很极化。有人认为环评威力与环保部门权力均得到了加强，依据是不仅堵上了“允许建设项目事后补办环评手续”的口子，而且对环评未批先建的处罚也加重了，违法者最高将被处以建设项目总投资额5%的罚款。也有人认为“环评审批不再作为建设项目审批核准的前置条件”，乃是动摇环评威力根基之举。孰是孰非？

先把结论撂在这儿：这次修订，方向是正确的。

要理解这一点，必须要首先理解下述两个基本的修法考虑。其一，新环保法于2014年4月24日通过，2015年1月1日施行，相对于旧法修改幅度非常大，如极大加强了违法排污的处罚力度，环评法在处罚力度等方面也要向其看齐。

其二，在简政放权与行政审批改革的大背景下，环保部门也要减少不适当、不必要的行政审批，以创造对实业更友好的环境。

说到底，是要在经济发展与环境保护之间进行权衡，以达到最优的均衡点。这应该是本次环评法修订的内在逻辑。我们就摊开来看一看吧。

规划环评：无一票否决

环评法对环评的定义是“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。区分了两类环评：规划环评与建设项目环评。接受环评的主体，前者是政府，后者是企业。

根据环评法第7-8条与国务院2009年《规划环境影响评价条例》第2条，规划环评又分为两类：相关政府部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设开发利用规划，要有综合性规划环评；工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游与自然资源开发的有关专项规划，要有专项规划环评。

可见，规划的环境影响是全局性的，或影响一个区域所有人所有地方，或影响一个区域许多人许多地方；建设项目的环境影响主要是局部性的，主要影响周边的人与地方。在这个意义上，面上线上的规划环评重要性与影响度要大大高于节点式的建设项目环评。

规划环评这么重要、影响范围那么大，是否赋予了环保部门审批核准的权力或曰一票否决权呢？规划环评机构是否必须持有环保部门颁发的环评资质证书才行呢？答案都是否定的。

根据《规划环境影响评