为PPP立规矩

在“缺钱”和“发展”的双重压力下，目前PPP模式成了最受地方政府青睐的抓手。

但是，PPP的规则谁来制定？管钱、花钱部门一齐上阵，能否改变地方政府花钱、筹钱的固有模式？

部委“飙”文件

两个实权部门在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。

2015年4月14日，财政部在官方网站上发布了关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知，这是财政部关于政府和社会资本合作（PPP）发布的最新政策。按照财政部的定义，所谓PPP项目财政承受能力，是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

换句话说，如果未通过财政承受能力论证，该项目将申请不到财政预算资金。

财政承受能力论证是财政部提出的PPP项目评价体系的两大标准之一，另一标准是物有所值（VFM），其征求意见稿也已于2015年1月底发布。“评价体系是命门，VFM和财政承受能力测试掐住了地方政府的脖子。”君合律师事务所律师刘世坚评论说。

自2014年5月财政部PPP工作领导小组成立以来，财政部一直不断地颁布为PPP立规矩的政策。但在过去，公共服务和基础设施新增项目的审批权和主管权，是国家发改委的领地。

在十八届三中全会上，财政部被中央选为“社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”改革的第一责任人。多位PPP业内人士认为，这是因为中央既想通过基础设施建设来维持经济增速，又想控制地方债风险，因此希望通过PPP让社会资本取代财政资金，接力进行基础设施投资。

“财政部是管钱的，发改委是花钱的。让财政部来管这个事，主要是为了防止地方政府借此乱上项目欠一屁股债。”一位与这些部委多有交道的PPP专家对南方周末分析说，选择对地方债负有“兜底”责任的财政部来主导PPP，可以从动力机制上解决地方债问题，并为存量项目解套。

但发改委似乎也并未放弃PPP的主导权。

2014年12月4日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，从项目识别、准备、采购、执行和项目移交五个方面对相关实务操作给出了具体的指导意见。同一天，国家发改委通过官网公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送P