摸一摸河对岸（14）

地方政治家的改革困境和出路

近年来，一些地方政治家的基层改革实践引起了社会各界的高度关注。由于中国一些重大改革的滞后，民众对任何改革举措都寄予很大期盼，特别是基层改革与民众的切身利益相关，民众希冀以此改变目前存在的官民冲突，特别是希望地方政府走出“与民争利”的行为怪圈，变抽取为服务。这些基层改革的一个重要特征是，由少数地方党政官员在中央政府没有明确授权的情况下，利用现有的制度资源，进行有限的制度改革。

这些地方党政官员的动机何在，改革的空间多大，制度化的可能性如何？

基层改革的动力不足

当前基层改革实践并不是制度性安排或高层的正式授权，而是少数地方党政领导人的自主行为。目前，地方政治家只要按上级的明确规定做，就可以有很好的政治前途，而进行基层改革的探索和创新，则有很大风险。面对这些风险和利益损失，地方政治家为何还要推行各种改革实践呢？

第一，管治和发展的压力，现实工作中遇到的问题迫使地方政治家不得不采取一些改革举措。

现代国家在发展中遇到各种问题后，应该分门别类，想办法解决。是经济体制方面的问题，就进行经济体制改革；是政治体制方面的问题，就进行政治改革。不能掩饰或回避，更不能用一种改革代替另一种改革。

相对于中央执政者对全局的改革而言，地方政治家虽要处理一些地方性问题，但它们又具有普遍性。当前不少难题已是社会各界的共识，一些地方主政者对这些弊端也心知肚明。四川省遂宁市步云乡的“直选乡长”，就是基于当地民众对脱贫致富的强烈愿望和对官员腐败的强烈不满的回应。当然，面对压力，更多的执政者基于对自身利益的考量，并不愿选择突破性的改革。只有少数基层官员从管治有效性出发，采取一些对策性的改革措施。

第二，地方政治家的政治远见和责任感。可以说，地方主政官员的社会责任感、勇气、信心和政治智慧是目前基层改革必不可少的条件。领导河北省青县村治改革的赵超英就是一位有政治理想和远见的人。他在改革中提出了一个公式，即“民生加民主等于民心等于选票等于执政地位”，因为“民生就是发展经济，提高农民收入，让村民有良好的生活环境，有良好的娱乐环境，处理好吃喝拉撒、衣食住行、生老病死的问题。民主，就是叫人们当家做主，做好了，你就取得民心了，取得民心就等于取得选票了，取得选票就等于取得执政地位了，民主政治的规则就是如此”。

但是，有这种认识和担当的基层党政官员是少数，绝大多数基层官员的认识停留在传统的“治民”，或为了获得一个“听领导话”的名声而不敢触及某些改革。这当然有官员个人的原因，但主要还是现有的结构存在问题。当前，地方官员的权力来源是自上而下的赋权，而不是自下而上的授权，很多人的眼睛只盯着上层领导的行为举动，对下层民众的利益诉求漠不关心，更有甚者，自恃垄断的政治社会资源与民争利。民众稍有反抗，动辄暴力相加，严重侵害民众权益，造成干群关系紧张，官民矛盾加剧。

正因如此，那些具有理想和远见的基层党政官员就更显得突出，他们的改革行为就更需要勇气。

第三，政绩的推力。政绩是官员升迁的重要指标。目前，发展经济是较快较明显的政绩获取方式。如本地区适合发展经济，地方主政者通常愿意把经济发展作为获取政绩的首选。这也跟党和国家的干部考核与激励机制有关。长期以来，中央考核地方经济社会发展水平和官员政绩的最重要指标就是GDP，地方党政官员具有强烈的GDP冲动。

但是，如果某地囿于自然资源、资本积累、工业基础等因素，经济状况很难在短时间有较大改观，地方主政者想依靠发展经济，增加GDP来获得政绩很难实现。这些地方的党政领导要想有所作为，就有可能把制度改革作为获取政绩的主要手段。一些地方党政领导进行适当的改革，或许对升迁必备之政绩的获取带来意想不到的效果。

不过，很多一般的行政官僚，即使在管治和发展压力以及政绩推力的作用下，也不愿意冒政治风险，拿自己的前途做赌注。

改革不仅是对传统思想观念与行为方式的突破，更是对既得权力与利益关系的再分配，它不可避免地会造成人们一定程度的抵触情绪与各种不适应。

基层改革： 空间需要大一些

中央留给地方的制度创新空间有多大？如何才能把握好这个制度空间的边界？这一直困扰着积极搞基层改革的地方政治家们。

最早推进乡长“直选”的四川遂宁市步云乡，在1998年由村民直选出乡长后，被指责为“违宪”。2001年底期满换届选举时，不得不改为直选乡长候选人，再由人大选举乡镇长。可见，现行的某些法律法规是地方改革不可逾越的障碍。为了让乡长直选继续推行下去，在上级领导态度不明确的情况下，不得不采取一种妥协的变通方式。

这些年推行的“公推直选”也面临同样的问题。由于“公推直选”与党内基层选举的制度规定不符合，因为根据当时的党章和现行的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定，乡镇党委书记应该是“由乡镇党的委员会推选产生”。因此，在2006年上半年，中央有关部门要求大范围的直选要慎重，一些地方暂停了乡镇党委书记的直选试验。

近年来，一些锐意改革的地方领导人也有意或无意地回避说全方位改革，地方领导人或以保守的态度不改革，或者以经济改革代替政治改革，或以所谓的“改革”达到自身的某种目的。

这说明体制的惯性力量还十分强大。基层改革要想突破这种惯性力量的束缚，还需高层支持，要不然改革很难逃脱销声匿迹的宿命。当初，家庭联产承包责任制在小岗村冒着“杀头风险”的非法试点，由于最终获得了中央主要领导的承认，才迅速推开，以至令行全国。

当前，虽然有些地方的改革在提高行政绩效方面取得了不少成果，但止于行政体制改革并不可取。马克斯·韦伯曾指出： 有效性作为长期的权威基础是不可靠的。任何政府都不可能在任何时候和任何情况下永远高效，一旦绩效出现下降，乃至出现负绩效，尤其是经济增长放缓或出现负增长时，就会影响到稳定。

提高基层改革的制度化水平

目前基层改革普遍与地方领导人的个人政治觉悟和意愿有关，主要领导人的意志，对这些地方改革影响很大。中央党校等单位对近700名县级党政领导的调查显示，有近82.3%的受访者同意“基层民主创新形式的产生离不开基层群众的普遍要求”，有88%的受访者同意“基层民主创新形式的制度化、规范化离不开党委政府”。从这一调查结果来看，基层民主创新既离不开基层民众的内在冲动，同时创新形式的完善、推广又离不开当地党委政府的支持。

但仍有少数基层干部将党的领导与基层民众授权对立起来。也就是说，基层改革实践离不开地方领导人的主导和支持，很多改革还是在他们的强力推进下实行的。因此，这些地方领导人除了具备一般改革者的勇气、魄力和胆识，还要具备一种政治敏锐性和“自我革命”精神。

不难发现，当前基层民主的创新都带有某些行政先导色彩，或者叫“一把手主导型”，假如主要领导人改变了，或者是领导人的看法和注意力改变了，基层改革可能会转向或调头。这就是目前中国基层改革最明确的特征。一位地方主要领导人在职期间，尽管推行了具有非常重要意义的改革，但由于受到任期限制和调任因素的影响，新上任的领导人未必会认可和支持这些做法，这些改革还未制度化就不得不中断。

在多数情况下，基层改革除了浪费众多资源并使某些个人获得了政治收益外，广大民众并未从改革中获益。因此，如何将这些改革经验制度化，上升为党的意志和国家意志，就成为一个值得关注的问题。

基层改革经验要想摆脱“人走政息”，必须将改革的成果形成制度，只有这样，才能避免改革方向随着地方主政者的调离而发生改变。

通过分析近年来较有影响的几次地方改革，我们发现改革成果能否保留下来有较多的偶然性因素起作用。主要有这样三种情况：

其一，推动改革的人有较强大的个人关系和影响力。比如，在访谈中，曾经问过某个地方政治改革家这样一个问题：“如果你被调离，你所从事的改革事业能否继续下去？”他的回答是：“我这项改革肯定能持续下去的，因为我的继任者跟我关系特别好。”

其二，主持改革的人得到了升迁，他原来推动改革的地方就在其管辖范围内。比如，领导青县改革的赵超英，通过推动一系列村治改革擢升到沧州市委组织部。在他的直接关心和倡导下，青县改革还在继续，青县模式就有可能在全市推广。

其三，新闻媒体持续关注。比如，咸安改革引发了国内很多媒体和学者的广泛关注，虽然改革的主导者宋亚平被调离多年，但是咸安政改的经验还是经常出现在各地媒体，被人们津津乐道。

不过，这些促成改革持续下来的情况蕴含着较大的风险和不确定因素。如果地方改革者被调离，其继任者跟他关系不好，或者与他的从政理念和风格完全不同，或者被调离到与原来毫不相关的部门，改革就会不可避免地中途夭折。

因此，单凭主政者个人魅力和新闻媒体的持续关注等偶然因素，改革道路的前景相当脆弱。目前很多实践是在地方进行的。或许各地进行的改革试验取得了一些成绩，但很难造成“星星之火，可以燎原”的气势，一些比较成功的改革在全国范围内推广的前景也十分渺茫。一些不符合现行制度规范，但有利于民众利益的改革被迫中断，这不但会增加改革成本，而且可能使一些真正想改革的人唯唯诺诺，缩手缩脚。不过，把地方改革实践中形成的制度规范上升到国家的法律和执政党的政策层面，也需要慎重对待。

县政改革还需要中央决策

从动力、空间和制度化这三方面分析，可以说，要解决目前中国政治改革的困境，首先需要对基层改革的重要性和必要性有基本共识，需要一些必要的制度安排，要积极应对各方面的风险和压力。

基层改革宏大而复杂，需要体制和机制变革配套跟进。从全方位制度发展的角度出发，目前的一个重要选择应以县级改革为突破口，建立自治性县政体制，改变目前的权力来源和责任体制；以强化法治为基础，建立司法制衡，重构民众对国家权威的认同。而要改革县政，需要中央层面的决策。

（原载于《南方周末》2010年5月5日）