学者如何角力“经济宪法”新预算法十年四审尘埃落定

几处不起眼的细节，在有“经济宪法”之称的预算法修订过程中，来回拉锯，背后是事关宏旨的部委权力与利益之争。

一群学者持续两年的鼓与呼，在其间发挥了不小的作用。他们，还只是投身参与到预算法修订进程中的众多学者、智库和各方人士的缩影。

长达十年的预算法修法之路终于尘埃落定。

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过《全国人大常委会关于修改预算法的决定》。预算法修订启动于2004年，其间两度成立起草小组，历经三届人大，启动四次审议，在中国立法史上并不多见。上一次历经四审才通过的是2014年4月颁布的新环保法。

翌日新华社发布的决定全文显示，新预算法对现行预算法的修改多达82处，在全口径预算、预算公开、转移支付、预算审查制度、地方债等方面有诸多亮点，但最引人关注的莫过于新预算法对现行法“央行国库”的保留和对财政专户的限制，颠覆了之前二审稿、三审稿中新提出的表述。

2012年6月，预算法修正案二审稿公布后，人们发现现行法第48条第2款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”被删去，而增加了“国库管理的具体办法由国务院规定”。此外二审稿还增加了“依法设立财政专户”，与“国库单一账户体系”的概念。

几处类似的不起眼细节，在预算法修订过程中来回拉锯，背后却是事关宏旨的部委权力与利益之争。学界普遍认为，主导二审稿起草工作的财政部，企图取消央行的国库经理权，回归财政国库体制（参见南方周末2013年8月29日“三届人大，十年修法，预算法考验中国”与“‘经济宪法’里的明争与暗斗”两文）。尽管舆论反弹强烈，在今年4月的预算法修订三审稿中，对此问题依然模糊保留了二审稿的表述。

与此同时，尽管事关现代预算制度核心，在“人大对预算的审查监督权”方面，争议和反复并不强烈。根据新预算法，预算草案得以提前交至人大财经委员会进行初步审查，问责制度也有所强化。但外界多有期冀的“设立预算专门委员会”，则未能入法。

无论如何，拉锯总算结束了。而在最后的4个月内，这部法律中的重要条款如何从几成定局到神奇逆转，水面下的高层运作过程外界不得而知。但可以肯定的是，一群学者持续两年的鼓与呼——集会研讨、向上投书、公开呼吁，在其间发挥了不小的作用。为此，南方周末记录下这样一群学者不曾为外人知道的努力。

微群里的好消息

微群里平日不大活跃，但这条消息像一颗投向水潭的石子，激起一片欢呼和掌声，“央行国库成了，财政专户成了一半，相当不容易。”

2014年8月11日下午5点08分，北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在一个微群里发出了一条微信：从权威渠道得知，预算法修改最新稿关于国库问题回到现行稿规定，由央行经理国库。财政专户改为由法律规定或国务院批准设立。对此，刘按捺不住兴奋之情，随即给众人发来喜讯。

同一天，还召开了一个与预算法四审相关的立法研讨会。这次座谈会由组织预算法修订的人大法工委召集，与会人士来自银行系统、财政系统、农业部、邮政总局等预算法利益相关方和学者代表共四十余人。事后一位不愿具名的参会人士向南方周末记者透露，在那次会上他第一次见到上述法条。

微群里平日不大活跃，但这条消息像一颗投向水潭的石子，激起一片欢呼和掌声。天津财经大学财政学科首席教授李炜光写道，“央行国库成了，财政专户成了一半，相当不容易。”

8月24日下午，在天津财经大学的办公室内，李炜光摘下眼镜盯着手机回想了好半天，“‘成了一半’是什