深圳土改报告“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”

编者按

高速发展的急就章下，深圳成为中国唯一一个没有农村的城市，但也因此产生了历史遗留问题——全盘国有土地之上，生成了一个“合法建筑”与“非法建筑”旗鼓相当并密切交织的新的二元结构。“合法外土地”与“违法建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万，约占深圳总人口的一半。

2010年，这个几乎无地可用的城市，开始启动新一轮的土地制度改革，试图以这些“历史遗留非法建筑”为支点，撬动城市未来的发展。

2012年，北京大学国家发展研究院应邀调研深圳土改，课题组由北京大学教授、土地制度改革专家周其仁领衔。耗时一年完成调研报告后，又延宕一年多至2014年6月，这份报告终于正式面世。

经课题组授权，本期南方周末摘编这份报告，以及2014年7月26日“第38次CMRC中国经济观察季度报告会”上课题组成员的汇报讨论，以飨读者。

如此规模的“合法外土地”与“违法建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万，约占深圳总人口的一半。

既不能急于以铁腕拆违，也无法承受拖延的高昂代价，唯有以“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”为出发点，从行之有效、做得通也说得通的实践中提炼出正确的政策元素，才能够形成新一轮土改的可行思路。

深圳的发展史，是一部改革开放引发快速城市化的历史。从1979年到2011年，深圳市的建成区规模从3平方千米到934平方千米，增长三百多倍；城镇人口从3万到1500多万，增长五百多倍；GDP从1.96亿元到突破1.1万亿元，增长五千多倍。这在城市发展史上，是难以被超越的纪录。

深圳也面临一连串挑战。比较紧迫的，是这个快速增长的城市，可用的未建设用地已近于耗尽。

据2011年深圳市土地利用变更调查数据初步统计，全市国土面积为1993平方千米，除去农用地面积906平方千米外，建设用地面积已达934平方千米，占全部国土面积的47%。在规划的约束下，到2020年，全市实际可新增建设用地仅为42平方千米。实际上，2008年以来深圳的土地供应一直下降，土地供应任务从2009年起连续三年没完成。

对照毗邻深圳的香港，开埠170年，建成区面积只占全部土地面积的21%，不到深圳47%的一半。内地城市中，北京建成区面积仅占全市总面积的8%，上海和广州则分别为13.5%和12.5%。显然，深圳既没有外扩的空间，也不可能在现有城市框架内大幅度增加建设用地。要在未来的城市竞争中胜出，深圳必须更新思路，寻求新的突破。

换一个角度来看，深圳尚有提高土地利用效率的巨大空间。2010年深圳每平方千米的GDP为4.77亿元人民币，在国内领先（北京为0.9亿元，上海为2.7亿元），但相比于香港的14.3亿元和新加坡的18.4亿元，仍有不小的距离。在深圳市内，原关内与关外的土地利用效率也存在着巨大的差别：关内每平方千米GDP达到12.4亿元，而关外仅为2.8亿元，说明深圳拥有进一步提高土地利用效率的极大潜力。

深圳未来的城市发展，重点在存量土地的再开发。

但是，伴随着深圳奇迹的创造，以往的快速发展也留下了大量复杂的历史遗留问题。最集中的表现，就是在这座现代化的城市尚存在着天量“违法建筑”。

粗略统计，深圳市全部现存土地和房屋中，“合法的”与“合法外或违法的”，几乎各占一半。这些“法外世界”里的土地与建筑，政府拿不走、村民用不好、市场难作为，严重阻碍了土地和空间资源的再开发和再利用，成为深圳争当未来城市增长极非挣脱不可的锁链。

本报告梳理深圳土地问题现状，厘清历史遗留问题的根源，分析再开发面临的约束和困难，并为寻找解决问题的突破口提出建议。

国有化的地，原村民的房

陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境，深圳市政府、原村民集体，乃至整个市场都不是赢家。

在深圳新二元结构下，房与地在法律上分离。土地在法律上属于国有，但建造在上面的大量建筑物却由原村民实际控制、受益与转让。对如此数目巨大、利益丰厚的“房地产”，市政府与原村民各自表述、互不相让。