【经济】经济坐标（16）

将农民的还给农民

——成都城乡统筹改革七年逻辑

打破城乡二元结构的改革，必须要回答两个问题： 钱从哪里来，人往哪里去。成都七年的改革实验至少在第一个问题上给出了答案。

起源： 一把手亲自抓

在统筹城乡发展中检验干部、使用干部、提拔干部。

“一个地方政府，能把一件事做七年，它一定是做对了什么。”吴建瓴，成都大学城乡协调发展研究中心的研究员，说到此时眼睛发亮。

早在2003年，成都就把统筹城乡作为整个城市的发展战略，而且从开始到现在，都是成都的一把手工程： 四川省委常委、成都市委书记李春城一直是该市统筹城乡领导小组组长。“这需要一把手亲自抓。”11月19日，在发改委副主任彭森带队的十几个部委的考察团汇报会上，李春城这样强调。

一把手抓的好处显而易见，其中就包括把干部的任免和城乡统筹挂钩。

据成都市统筹委副主任秦代红介绍，李春城经常对成都市的干部说三句话： 一、 成都市所有干部，特别是区市县的主要领导干部，没有统筹城乡的发展意识和能力，就不是合格的干部；二、 一个部门，如果在城乡统筹发展战略中找不到自己的位置，这个部门就没有存在的必要；三、 在统筹城乡发展中检验干部、使用干部、提拔干部。

然而2003年，成都做出这样的选择实在是现实的逼迫。

当时成都1100多万人口中，60％是农村人口，以2002年成都市投入三农的10亿元计，相当于每个村民每年分享到的财政支出仅有160元左右。

而且在成都1.2万平方公里的土地上，丘陵和山区面积就占到60％，经济发展比较滞后。显然，农村已经成为成都发展最短的那块木板。

热身： 从补农村欠账开始

成都不仅试图弥补以前对农村公共设施建设的欠债，也同时着手建立农村的相关社保体系。

“我们的乡镇卫生院修得好漂亮，有新人拍结婚照都到那儿。”成都市卫生局宣传处处长曾英告诉记者。

漂亮的乡镇卫生院得益于自2004年开始的财政投入。这一年，成都市开始强制性地把新增财政收入大部分优先投向农村，完成乡卫生院和农村中小学的标准化建设。

到2007年底，成都市财政共投入14.5亿元，完成410所农村中小学的标准化建设。到2008年底，出资4.6个亿完成对223个公立卫生院、2396个村卫生站的标准化改造。“城乡公共设施的均等化，这个成都做得好得不得了。”吴建瓴感叹道。

成都不仅试图弥补以前对农村公共设施建设的欠债，也同时着手建立农村的相关社保体系。

成都市劳动保障局综合处处长王德平告诉记者，2004年，在没有中央和省级转移支付补贴的时候，成都就通过自己市县两级的财政投入，在全国率先实施农村新型合作医疗。同年，又在全国率先建立了被征地农民的社保。

猛进： 农民社保向城里人看齐

“养儿防老，不如把土地保护好，保护好耕地，就有钱买社保。”如今，制度的创新正带来观念的改变。

然而这一切，只是热身，真正的飞跃出现在2007年。

这年6月，成都和重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，两地可以在“重点领域和关键环节”先行先试，为解决中国城乡二元结构这个制度性难题探路。

也就在这一年，成都市政府财政对三农的支出大增，达到117亿元，接近之前4年的投入总额（137亿元）。

此后，成都市财政对三农的投入稳步上升，去年达到192亿元，比2008年增加44.5亿。这其中有相当部分投入了农村基础设施和农民新型聚居点的建设。

从2009年起，成都市2000多个村每个可以从财政拿到至少20万元，用于村庄诸如道路、沟渠以及治安等公共设施和服务支出。

同时，城乡社保差别不断缩小。2009年，成都城乡医疗保险制度实现了一体化，城镇职工住院可报销77％，城乡居民可报销62％，门诊每年最高报销200元。同时，如果每年再缴费200元左右，最高报销额度可达到40多万元。

按国家政策，城市居民的最高报销额度是上一年城市居民可支配收入的6倍，而农民则是上一年农民人均收入的6倍。成都市执行的是农民向城市居民看齐的政策。

“这块农村居民受益很大，比国家政策规定享受的待遇翻了一番，极大缓解了因病返贫的风险。”王德平说。

社保要统筹，其中最大的投入或许是农村居民的养老保险，尽管这块已经和城市居民（通常指没工作单位的人）的制度并轨。然而，养老金个人支付的钱就多得多。缴费总额从最低4500元到最高的22000元不等，分别对应的养老金水平是每月100多元和300多元。

但这笔钱很多农村居民并不愿意出。

2009年，成都推出一个全国独一无二的制度“耕地保护基金”，把耕地保护和农民的养老创造性地联系在一起。市县两级政府每年出资28亿元（今年涨到30亿），为那些保护耕地特别是保护基本农田的农村居民提供补贴，其中耕地每亩补贴300元，基本农田400元。补贴款的90％全部划到个人账户上，以支付养老保险。

“养儿防老，不如把土地保护好，保护好耕地，就有钱买社保。”如今，制度的创新正带来观念的改变。

突破： 农地产权改革

在一条宽阔的村道上，将要选择是否到另一个地点集中居住的村民向高书记提了很多问题。高回答说，这些都由你们自己在村议事会上讨论决定。

2007年6月，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区当时，中央希望成都在“重点领域和关键环节”进行综合配套改革。

何谓“重点领域和关键环节”？怎么综合配套？成都花了半年的时间寻找答案。

统筹城乡试验区独特的制度先行先试优势，给成都充分利用“城乡用地增减挂钩”这一政策提供了机会，让成都市政府和农民都获得了支撑城乡一体化的巨大资源支持。

2008年初，成都市召开了历时14天的研讨会，参加人员除了市委市政府领导，还包括市级有关部门、各个区市县书记、县长，以及专家组成员。

讨论的结论就是： 对农村土地实行产权改革。这也成了后来2008年成都一号文件（《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》）的核心内容。

“当时我们也是被逼得没办法。”11月30日，成都市委常委常务副市长孙平回忆道。

因为历史的欠债，中国城乡差距巨大。当时成都算了一笔账，如果成都600万农村人口有一半变成市民，总共需要投入约6000亿。

而2007年成都财政收入不过700多亿。

“你说反哺？哪个政府能给得起？”孙平反问。

在没有中央额外资金的支持，且自身财力并不雄厚的情况下，被逼无奈的成都只能试水农地的产权改革。

这一年，正好是农村家庭联产承包责任制实行三十周年。

由于当时关于农村土地改革的方向并不明朗，所以2008年成都的一号文件也因为敏感，秘而不宣。

2008年2月21日，都江堰市柳街镇的鹤鸣村被选为产权改革第一村。在“封闭运行”中，4月30日，鹤鸣村572户农户确权颁证工作全部完成。

5月12日，正当柳街镇等着成都市领导参加在那里举办的农村产权制度改革工作现场会、推广鹤鸣村经验的时候，地震来了。

但谁也没想到，地震成了农地产权改革的助推器。灾后住房重建的重任以及重建资金的缺口，让国土资源部对整个灾区给予了特殊的供地政策，最重要的制度性突破，就是增减挂钩指标可以突破县域限制，在整个成都市流动，以获得最大的资金投入灾区建设。

据都江堰的重灾区之一天马镇书记竹柯告诉记者，灾后重建天马镇共节约了1800多亩建设用地指标，以每亩15万的价格置换给了经济较发达的温江区，天马镇村集体和农民共获得了近2.8亿元的土地收益。

灾后重建的特殊政策到今年年底结束。但是，成都各地建农民集中居住区的热情并没有消减。“安德镇没受灾，没享受相应政策。”该镇党委书记高建伦说。这几年，安德镇埋头发展工业，财政收入从2005年的不到500万元猛增到去年的1.34亿元。

11月27日，在一条宽阔的村道上，将要选择是否到另一个地点集中居住的村民向高书记提了很多问题。高回答说，这些都由你们自己在村议事会上讨论决定。

“成都的统筹城乡改革，说白了，就八个字，叫做‘还权赋能，农民自主。’”成都市农村产权制度改革专家组成员、成都社科院副院长陈家泽说：“真改还是假改，拿这8个字一试就知道了。其他都是镶花边的。”

被改革改变的成都官员

冉金 赵一丹 郑李

成都7年来的城乡一体化改革实验，不仅改变着整个社会结构，也在改变着思想观念。而最先被改变的，就是身处其间的官员。

直到今天，高建伦仍然会经常从梦中惊醒，一身冷汗。“我梦见自己错过了这场机遇。”他说。

他的确差一点就错过了。那是2005年2月23日，元宵。成都市委书记李春城来到郫县安德镇调研。临走时，突然转身问镇党委书记高建伦：“城乡一体化的六句话是什么？”高建伦愣了半天，没答上来。

市委书记李春城一言不发地走了，所有人都替高建伦捏一把汗。

2004年，李春城在金堂县淮口镇调研时，镇党委书记就因为“不在状态”而被撤职。随后成都又有20多名干部先后被免，包括崇州一位副市长。原因都只有一个——推行城乡一体化不力，“工作不在状态”。

所有人都以为他会是同样的命运。当天下午，高建伦自己也跑到郫县县委书记办公室，连说三声“对不起”，主动请辞。结果被拍拍肩膀，嘱其“好好干”。

没被撤职的高建伦，把这一天当成了事业的分水岭。

几年后，他受邀去一家媒体做报告。问起现场的媒体记者，对2005年前的乡镇干部是什么印象？被答复： 喝酒很凶、蛮横、就是个农民。

他承认这就是2005年前的自己，确实只有一个农民的见识。

当时治下的安德镇，全镇只有破破烂烂的一条街。每到9月份，办公室门口就排满了找他要200元助学费的小孩。这个川西典型的农业镇，每年的财政收入不到500万，能支配的只有几十万。发完工资，就没两个钱了。

高建伦形容自己扮演的角色就是一个“维持会长”——催粮、收税、修沟，再加上谁家小孩上不起学了，给点困难补助。

对于什么是“城乡一体化”，他确实是懵的。“就记了文件上几句话，啥意思，不懂。”

最初的改变，是2005年，安德镇被列入成都14个优先发展的试点镇。高建伦这才开始仔细研究城乡一体化的理论，然后兴奋了。

他激动地跟下属说：“当一辈子公务员碰到这件事情是我们的幸运，累死了，老子给你立一个碑，是先驱者。”

对于如何借此经营这片土地，他也有着独到的理解。

“我就想，社会上有的是钱，我们能否搭伙做个生意呢？”高说，“把我这个地拿出来，我找社会的资金来搞基础设施，把土地的价值增值，共同来经营这块土地，最后多卖的钱我们来分。”

这事还真就让高建伦干成了。有点钱有点地后，高建伦又学习了从没接触过的城市规划。“才第一次有了规划的理念，当时的感觉是豁然开朗。”

他开始琢磨搞个工业园区做点什么。他把连续几年的省政府工作报告找出来研究，结果发现其中都提到了一个词——振兴川菜。“我后来想，我们郫县豆瓣享誉全国，叫川菜之魂。我们能不能在这上面做文章？”

最后他决定把自己的工业园用来做川菜原辅料。第一家被他求爹爹告奶奶求进园的企业，就是一家豆瓣厂。

自此一发不可收拾。现在，高建伦的园区已经有84家企业，年财政收入已达1.34亿，全镇的规划面积从最初0.64平方公里，扩展到如今的8平方公里。农民的存款也由2005年以前的2400来万，达到了14.98亿。

2005年刚开始时，他在脑海里构想安德未来的模样。道路多宽，要有绿化，要有路灯……他把这些构想讲给下属听，得到的回应是“天上飞的都能够说下来摔死”。没人信。

现在已全部变成现实。整个安德镇面貌焕然一新，绿化覆盖的小区，干净宽阔的街道，比市区还要漂亮。

高建伦说，每天早晨上班，他都要先到镇上转转，看看安德的变化；面对来访者，他的口头禅总是：“我的城市怎么样，我的城市怎么样……”

2007年，四川大学原经济系主任姚博也加入了这场改革。

这一年，成都获批成为国家统筹城乡综合配套改革实验区。批复文件希望成都能在“关键环节和重点领域”取得突破。而成都的改革者们反复讨论得出的结论是，还权赋能，建立农村的市场经济体制，实现农村生产要素的自由流转。

身为国土局规划处处长，姚博的任务就是参与国土局对农村土地的产权改革。

这是一场打破旧有利益格局的改革，每一项举措的出台都经过了激烈的争论。比如土地综合整治指标交易，今年上半年光国土局内部就不下100多次大大小小的会议讨论，市政府层面也讨论了20多次。

经常会争得面红耳赤。即使面对局长，姚博也会当面反驳。“有人跟我说，我还是太书生了。”但局长对姚博说，我请你来就是让你来反对我的，我想听的，就是你反对的声音。

姚博的桌上堆满了各种文件。这几年他忙得一塌糊涂，经常加班，一周能休息一天都算好的，收入还不如学校。

不过处长姚博“内心涌动着一种自我价值实现的激情”。这位前经济系主任承认这是在实践中检验一种改革制度的激情。“政府一年拿28个亿出来给到农民，这是只有成都才干的傻事”。

他认为实验中，政府必须削自己的权让自己的利，转变政府的职能。同时他也看到了这场“政府主动削权让利，还权于民”的改革中，农民表现出来的智慧和热情。

姚博曾主持在双流县兴农镇瓦窑村确权分地，一个妇女肚子里怀了七个月的孩子，要不要分地，成了棘手的难题。最后是由村民议事会开会讨论，去医院征求医院的意见，定下七个月已经成形，就可以分地。最后举手表决同意。

类似的情况在产权改革中俯拾即是，这些也从根本上影响和改变了官员的思维。

“能不能维护和发展好农民的合法权益，关键还要看，农民是不是充分发挥了主体作用。政府的责任主要在于构建一套保证农民主体作用能够充分发挥的机制和办法，完善市场交易和监管机制，而不是大包大揽，代民做主。”11月19日，在国家部委调研组的汇报会上，成都市委书记李春城说。

今年，成都市取消了乡镇招商引资的任务，要求基层把重点转到公共服务和社会管理改革上。

11月26日，几个村民围着高建伦抱怨，要建的集中居住点位置“风水不好”，希望改建。高建伦摆摆手，“你们自己决定，村民议事会讨论就行。”村民问：“我们定了你认吗？”高建伦答：“认。”

安德镇的新政府楼是高建伦自己设计的。没有大门和围墙，一眼望穿，而门前是一片花园式的广场。他说当初设计的理念是，一要政务公开透明，二要给政府的官员压力，三是要让老百姓来玩。“如果老百姓都不敢进来，那办公楼修来做什么？”高建伦说。

（原载于《南方周末》2010年12月2日）