堵变疏：改良制度，化博彩为公益 两岸四地的经验与教训

博彩是利用人性弱点牟取暴利的手段，它本身跟公益无关，利用它来为公益服务，设立博彩公益金，需要进行制度与政策设计。

要发彩票必须经过国务院的批准，最近十几年来，人大代表、政协委员都提了发行环保彩票、西部彩票，但都没批。有既得利益的问题，福彩、体彩已经把江山打下来了，不愿新的进来。批也很难，要到总理级别。

在中国内地，赌博非法，但1987年诞生了福彩，1994年诞生了体彩。国际上，彩票是博彩业的重要组成部分，但与一般而言的赌博有分野。2006年，澳门超过拉斯维加斯，成为世界第一赌城。香港也有赌马、赌球等。博彩确有诸多弊端，但人类的赌性又难以完全避免。对博彩采取堵的办法，使很多地下赌场泛滥，一些人或去境外参赌，造成了很多问题。能否化堵为疏，在一定程度上化博彩中的恶为公益之善？

究竟怎么理解博彩？如何搭建博彩与公益之间的制度化桥梁？中国内地的体彩跟福彩运行已有二十多年，效果如何？巨额公益金在多大程度上被有效使用？彩票制度需要做哪些重大改革？2014年5月24日，在澳门举办的中华慈善百人论坛之“博彩与慈善”论坛上，来自两岸四地的多位专家，对此议题分享了诸多经验和研究成果。中国内地的彩票行业跟台港澳等地的博彩业有基本区别，但其中涉及的监管、发行、销售及慈善运作等部分，或可供内地读者参考。

公益是博彩合法化的价值理由

王菲（北京市政府法治研究中心研究员）：长期以来，受宗教、道德、法律观念的影响，赌博被视为人性恶习予以否定。世界博彩业的历史不过200年，近三十年尤其近年，博彩业井喷式发展，有学者称为“赌博爆炸”。不具备道德正能量的博彩成为人类不得不面对的问题。将博彩和承载着美德盛名的慈善放在一起研究，让人纠结。其实，博彩合法化的主要价值理由，就立基于公益慈善。

杨团（中国社科院社会政策研究中心副主任）：博彩是利用人性弱点牟取暴利的手段，它本身跟公益无关，利用它来为公益服务，设立博彩公益金，是一种社会政策思想。将这个思想化为制度，需要进行政策设计。不同地域、不同国家之所以允许博彩存在和一定程度的发展，都因看到了博彩的收益可被用于公益服务，至于如何以政策和制度设计手段对博彩加以控制和利用，要因国情而定。

刘代洋（台湾彩券与博彩研究中心主任）：赌博是人的天性，政府如果不发行彩票，赌博走向地下，没人知道问题多严重。针对赌博，全世界政府都介入，希望把社会成本压到最低，让公益效用发挥到最大。两个机制弄好，才会良性循环。

王菲：目前世界博彩的几种形式中，彩票是世界各国普遍认可的。全球彩票的销售范围非常广泛，目前欧洲占优势，亚洲和中东地区排名第二。在所有彩票类型中，乐透型彩票和即开型彩票是内地的主要类型，假如把福彩和体彩放在一起，中国财政部现在正发行全球规模最大的彩票。

内地彩票发行二十几年，一直到2009年才有《彩票管理条例》，之后才有《彩票管理条例实施细则》，2012年才有《彩票公益金使用管理办法》。2009年后，中国内地彩票发行非常迅猛，远超GDP增速。

曾忠禄（澳门理工学院博彩研究中心教授）：2012年，全球博彩收入达到4560亿美元，包括彩票、赛马、日本的弹珠机等，没包括互联网赌博。2008-2012年，年均增长5.8%，2010-2012年增长到8%。

全球博彩产业的构成分几大块：彩票31%、赌场26%、体育博彩15%、其他28%。如把印第安人的划入，赌场收入占32%，其次才是彩票、体育博彩和其他。

从全球博彩收入的地区分布来看，2012年比重最大的是亚太地区，占49%，其次是美洲29%，欧洲21%，中东和非洲占1%。这49%里，中国内地的彩票和澳门赌场大概占52%，澳门的博彩收入又比内地的彩票收入略高。

2013年，澳门的博彩收入达到451亿美元，美国只占390亿美元，排第三的是印第安赌场收入，占28亿美元。美国的