中国彩票蹒跚20年

２００４年４月，吉林市，市民抢购彩票  孙鑫／图
   

偷生”的福彩？
    民政部原部长崔乃夫是福利彩票的最早倡议者。１９８２年３月起上任的这位民政部部长面临艰巨任务：以１９８５年为例，全国有１．５亿安抚和救济对象，成灾人口３．１６亿，残疾人口近５０００万。而这一年，能用于社会福利方面的财政只有４亿元。
    １９８４年，一位海外华人给愁于找钱的崔乃夫出了三个点子：赛马，高级酒店增加附加税，搞彩票。
    从理论上较为可行的“搞彩票”在当时仍非常敏感。在１９４９年后，“黄赌毒”作为旧社会的“洪水猛兽”遭到禁止，彩票也不例外。
    １９８６年４月，在三峡随同考察的崔乃夫，借机向当时的国务院主要领导陈述自己的困难和想法。建议顺利获得默许。有备而来的崔乃夫之前已展开调研，民政部的报告很快就送到国务院主要领导案头，还有聋哑协会从苏联和东欧国家带回来的彩票实物作为强有力的佐证。１９８７年初，最高层为发行彩票亮了绿灯。
    据刘国生回忆，第一次与崔乃夫见面时，对方问他，大英百科全书对“彩票”的定义是什么？刘说：没查过，不知道。崔乃夫说：我查了，大英百科全书上说彩票是赌博的一种。
    彩票的负面影响是决策者们最大的顾虑，崔乃夫也强调“有奖募捐”有利有弊，弊在于可能助长投机心理，变成赌博。中南海还专门向民主党派和无党派人士吹风。最后的定调是：只限社会福利，仅批民政一家。   
    １９８７年７月２７日，在河北省石家庄市最大的礼堂——工人文化宫，１９４９年以后的第一次摇奖仪式在这里举行。在１０个试点省市的火车站、公共汽车站，背着流行军绿挎包的销售人员到处兜售彩票。
    出自造币厂的第一张彩票图案类似人民币，面值１块钱，有一个很长的名称，叫“中国社会福利有奖募捐券”，一位中国福彩界资深人士说，出国访问时，外国人不明白“为啥募捐还要有奖”，问到底是慈善组织还是博彩机构。“他们不懂，这是东方的智慧。”
    这个拗口的名字，１９９３年更名为“中国福利奖券”，１９９５年起定名为“中国福利彩票”。

“超生”的体彩？
    １９８７年至１９８９年，社会上对彩票反映冷淡。这三年里，彩票销售分别为０．１７ 亿元、３．７ 亿元和３．８ 亿元，人均购票不足４毛钱。国家行政学院经济学教研部张占斌博士称之为中国彩票的“试验期”。但在１９９０年，彩票的筹资功能开始显示，这一年彩票销售比上年翻了一倍。
    与此同时，由于北京举办亚运会，１９８８年国务院批准国家体委发行“第十一届亚洲运动会集资奖券”，此后，体育部门又陆续获批发行民运会、城运会、农运会、东亚运动会奖券，但均属于“一事一批”。
    据原福彩中心一位高层透露，国家体委曾专门找过民政部，请求支持发行亚运会专项彩票，但遭到拒绝。理由是：办亚运会不符合福利彩票 “扶老、助残、救孤、济困” 的宗旨。
    为了突破“一事一批”的限制，国家体委从１９９０年到１９９３年开始积极争取彩票发行政策，１９９２年成立“国家体委体育彩票筹备组”，这让福利彩票感受到强烈危机。
    “开始时还受到民政部的打压，但是到了邓小平南巡讲话发表后，形势急转直下。”刘国生说。
    当年，江苏省体委派人找到了刘国生，向这个商人借了１０００万后，率先在宜兴卖起了彩票。
    自亚运会奖券发行成功，许多省市体委纷纷要求发行彩票。“觉得彩票这个东西好像很能筹集到资金。”原江苏体彩中心主任陈柏说。
    而福建、江苏和河北等地亦由地方自行批准，相继成立了募捐办、奖券办，“就像地税一样，属于地方粮票”。
    地方擅自发行彩票的活动让体彩的诞生增加了现实依据。１９９２年，国家体委起草《关于建立全国统一的体育彩票发行制度的请示》呈报国务院。
    １９９４年４月，中国体育彩票管理中心终于成立，两家并立的格局由此形成。“这应该归功于当时国家体委的领导。”刘国生说。

衍生的私彩？
    最开始，彩票销售成绩并不理想。“没有固定开奖时间，老不开奖，等卖完才能开。奖项也不大，最多几千块钱。”刘国生说。
    但在１９９２年，形势发生了变化。开始兴起的大奖组即开型彩票，打开了彩票销售的新格局。北京牛街的福彩销售点经常被挤得水泄不通，这一年，福彩的销售收入突破十亿关口。但之后两年增长缓慢。
    １９９３年和１９９４年，彩票在全国呈泛滥之势。除了地方政府擅自发行彩票外，赛马也悄然入境。广州、北京已经开赛，更多的地方准备兴建马场。外商外资亦以各种形式介入，其兴趣首先在“乐透型”彩票，１９９４ 年上半年南中国开始兴起“六合彩热”。
    北京大学中国公益彩票研究所所长沈明明甚至认为，中国私彩是跟公彩共生的，“因为口子放开后，人们的需求产生，不去满足的话，当然有人去做啊，地下私彩就出现了。”
    邻近香港的深圳市福彩中心１９９３年首次推出自选号码的福彩，类似香港六合彩，创造日销千万佳绩，但第二年即被叫停。人民银行认为，“技术条件不具备，社会心理不成熟”。
    彩票由此进入整顿期。国务院下发了“两个通知”，禁了六合彩和万字票。
    政府还要面对更严峻的犯罪问题。中办和国办为此曾专门下文要求“以免影响社会稳定”。

两家争夺
    福彩和体彩，不仅要面对共同的“敌人”私彩，双方的竞争也开始白热化。两者的同质竞争也为业内人所诟病，“除了足彩是体彩独有的之外”。
    《公益时报·中华彩票》编辑部主任宫微说，这只能导致两败俱伤。 
    １９９７年８月，民政部专门向中央领导报送了《关于彩票管理体制有关问题的报告》。它主张的体制可概括为：国务院直接领导，民政部门具体承办，有关部门实施监督。
    体育产业化的进程，使得发行体彩的必要性开始遭到质疑。上述福彩资深人士认为，福彩是“雪中送炭”，而体彩是“锦上添花”。
    为安抚体彩，民政部的意见是，将原发行的体育彩票纳入社会福利彩票体系，统一组织发行，在筹集的福利金中划一块给体育使用。
    据悉，中央领导一度同意了民政部的意见。
    “大家都认为体育彩票被枪毙已成定局。”刘国生透露，当时国家体委领导焦急如焚，但在当年“十五大”之后，情况又发生了逆转。
    第二年，中国发生了历史罕见的洪涝灾害，国家发行５０亿元赈灾彩票。在此期间，其他彩票品种为其让道。舆论认为，这是中国从“部门彩票”迈向“国家彩票”的开端。
    统一发行机构只发行一种彩票的建议虽没有得到实现，但部分改革已进行。２０００年以后，财政部接替央行行使监管权，彩票基金划入财政部预算外资金专户，实行“收支两条线”。
    ２００１年起，原本仅用于本部门的公益金分配出现变化。超过彩票公益金基数的部分，８０％上缴中央财政。这部分钱主要用于补充全国社保基金。基数内的公益金，由民政和体育部门内部支配。
    去年，财政部更是对２００５年以后的彩票公益金分配作出重大调整：５０％的彩票公益金上交中央——其中的６０％补充国家社会保障基金，３０％是专项公益金，而民政部和国家体育总局各占５％。

“多事之秋”
    从１９８７年至２００６年，我国累计筹集彩票公益金１２１９亿元。这些公益金，按照国务院的规定，主要用于八个方面的公益事业：民政福利事业，公共体育事业，青少年学生校外活动场所建设，２００８年北京奥运会，红十字事业，残疾人事业，补助医疗救助基金和补充全国社会保障基金。
    国务院发展研究中心研究员钱平凡认为，彩票兼有博彩和慈善的性质，但应该强调它的慈善作用。沈明明说，彩票发行的最初目的，就是为了筹钱。
    如何管好钱、取信于民，彩票的首倡者崔乃夫就曾表态，发行部门要“手脚干净”，“准备随时接受检查‘卫生’”。
    ２００４年对于中国彩票而言是“多事之秋”，先是福彩中心双色球被指涉嫌造假，涉案值４４４８万元的国内第一大案“彩世塔”案被媒体披露，爬上广告牌的陕西小伙子刘亮又揭开西安宝马案内幕。以政府信誉作担保的彩票遭遇信任危机。
    这一年，审计署进驻国家体育总局，谁也没想到，此举会引发更大的风暴。
    在２００５年公布的审计报告中，体彩中心被查出诸多问题，２００６年，被点到的“体育彩票管理中心负责人”张伟华因此被移送法办。而这一年的审计报告中，体彩又被查出新问题，而福彩中心的５５００万元资产被指面临风险。
    其实，早在１９９７年和１９９８年，审计署就两度披露福彩福利金沉淀过多的问题，当时的民政部部长多吉才让就指出，问题的关键不是不缺钱，而是“各位民政厅（局）长老想把这些钱攒起来办点‘大事’”，这样做，资金就有被挪用挤占的风险。
    审计报告曾披露，中国红十字会下属单位将财政部拨付的用于检测项目的彩票公益金６３．３１万元用来购置小轿车、旅行车，列支办公用房租金等。 

立法“难产”
    因为存在一些隐患，彩票立法的呼声一直不绝于耳。
    上海市体彩中心一位人士透露，最新一稿《彩票管理条例》去年底出炉，正处于内部讨论阶段。这样的消息已经很难令人振奋。近几年，媒体多次错误预测这个中国第一部彩票法规出台。
    据了解，《彩票管理条例》早于１９９３年初即开始起草。沈明明２００３年开始关注《彩票管理条例》，在他的印象中，“一稿接一稿”，年年列入国务院立法计划，但总不能达成一致。“每一稿都给国务院法制办，但法制办始终都没正式接手。只有接手后，法制办会进一步做调研征求意见。大概现在连这一步还没完成。”
    上述福彩资深人士说：“我们现在是部门在表决，部门都有利益，财政部、民政部、体育总局都是有利益的，怎么能讨论清楚呢？”
    沈明明说，“关键是上面怎么看，没任何表态很难办。高层有了决策后，立法只是技术问题。”
    或许，只有在彩票得以正式立法之后，已经运行了２０年的中国彩票业，才能迎来一场真正的变革。
（杨静对本文亦有贡献。部分资料参考张占斌《博彩业与政府选择》，特此致谢）