【一周高论（20131121）】改革土地财政的难点

《经济观察报》2013年11月16日 周其仁

（原文摘编）现存“征地＋政府卖地”这套制度非改不可。困难在于畸形结合产生畸形的既得利益，要改也难。

每级政府都有划定的行政范围。但是工业化、城市化的资源配置，却不限于在指定的行政区划里流动。这有内在的冲突。

这些年我看到过最错误的配置，就是组织上把一个非常能干的书记、市长，任命在一个位置不宜、人口外流、投资不来的地方为官。这些能干的官员非要打造一个世界什么中心，结果劳民伤财。

在现行土地制度之下，利益冲突随市场地价的上涨而日趋严重。征地的货币补偿节节升高。还有不少间接成本，包括强拆、官府与民争利的负面形象以及对社会和谐的长远损伤。

可现行土地制度体制已显著改变了地方政府的财政收支表与资产负债表。在前一张表上，卖地收入已构成地方政府可支配财力的重要内容；在后一张表上，地方政府的征地权、征地储备连同未来还可以征地的潜能，统统转为其负债的基础。

说政府征地卖地制仅仅是“土地财政”远远不够，还有“土地金融”或“土地负债”。

改革难就难在这个地方。贸然发动，地方财政怎么办？地方债务又怎么办？中国的中央政府对所有地方政府的财政和债务，实际上负有最后责任。这些年土地问题上吵来吵去，说得做不得，相关改革写进决议也没行得通（如2008年十七届三中全会决议的“逐步减少征地规模”），不是没有要改的理由，而是可能对付不了改了之后可能出现的后果。

【推荐理由】政府当然可以继续征地卖地，但前提是被拆迁者有博弈能力、有权获得不低于市价的补偿，这才是交易而不是强夺。其实2004年统一招拍挂之前的安排就不错。在“城市土地国有”的同样前提下，实际拥有土地的各企事业单位是可以直接在市场上找买家成交的，即一个地方的国有土地供给方有许多个而不是后来的一个。当时的房价显然是不贵的。