新农村建设：农民集体失语？

■编者按

　　舞台上一片欢腾。在新农村建设这部事关中国前途的历史剧中，随着剧情的深入，近半个中国启动了新型合作医疗、４８００万名西部中小学生开始享受免费教育、２００６年一年中国农民每人腰包里多了３００块钱、沿海城市打造了一个个高档的试点新村。
　　在八面风光之下，５位大学教授发现了一个有趣的现象，这部历史剧当之无愧的主角——中国９亿农民，还没有入戏，他们还不能适应帮助他们发家致富的种种政策，而那些已经入戏的人们似乎并不知道农民兄弟究竟需要什么。
　　剧情的发展由三股力量推动，一股是知识分子和民间组织发起的新乡村建设运动；一股是世界银行等非政府组织在中国开展的扶贫项目；第三股就是各个地方政府推动的新农村建设。前两股是非正规部队，后一股是新农村建设的王牌军。
　　非正规部队思路清晰，但缺乏资源，更存在合法性的问题，至今步履维艰。王牌军手中资源丰富，但无法摆脱行政执行的路径依赖，最终是“财政支农两千亿 农民受益毛毛雨”。三股力量都面临挑战，这部大戏如何才能完美演绎？
　　让我们再一次睁大眼睛看看邻国韩国吧！１９７０年代初的韩国与中国的当下非常相似。当时韩国政府也启动了新农村建设运动，到１９８０年代中期，韩国农民的平均收入已经超过城市居民。韩国成功的关键是发挥了韩国农民的主体作用，专家和媒体也深入参与，最终形成了科学的组织实施、反馈、矫正和完善的运行机制，确保了韩国新农村建设运动的成功，并最终升华到新国家运动，建立了和谐文明的现代国家。
　　韩国的完善映衬出中国的不足，但毕竟中国新农村建设这部历史剧才开了个头，中央最高层作为这部剧的总导演也已经发现了这些发展中的问题，这部历史剧的好戏还在后头。

　　今年年初以来，一份摘编的文稿一直在各大部委之间传阅。半月之前，一位国家领导人在这份并不起眼的新农村建设材料上做出批示。
　　这份材料是由中央政策研究室根据中国农业大学叶敬忠等五位教授呈送的报告摘编而成。五位教授向中央汇报，他们发现新农村建设过程中暴露出一些问题，这些问题与农民无法参与政策制定及实施有关。
　　这是国家领导人对五位教授上书的第二次批示。２００６年１１月中旬，另一位国家领导人已经对该报告予以批示，认为报告反映的内容关系到农村经济、社会发展和农民的切身利益，必须对报告反映的新情况抓紧研究。
　　一年前，新农村建设战略正式开始实施，但在一个拥有世界２２％的人口、耕地面积不足世界１０％的国度，迅速改善农民生活并不是一件容易的事情。
　　中央政府为了实现这一战略投入巨额资金——２００６年支持“三农”的资金达到３３９７亿元，２００７年又增加了５２０亿元，达到３９１７亿元。但是，叶敬忠等五位教授通过调研认为，农民成了这场盛宴的被动接受者。
　　“他们集体失语了。他们缺少表达自己意见的机会，本来这台大戏他们是主角。”中国农业大学教授叶敬忠对南方周末记者说。

外部力量主导
　　在２００６年，国家正式实施新农村建设战略后，在推动新农村建设的路上，出现了三股力量：一股是知识分子和民间组织发动的新乡村建设运动；一股是世界银行等非政府组织在中国开展的扶贫、培训农民等项目；第三股力量则是政府推动的新农村建设。
　　这三股力量虽然殊途同归，但彼此的意见并不一致。
　　在进行新农村建设的具体路径选择上，很多学者认为新农村建设应该和城市化同步进行，解决“三农”问题，重点是通过城市化减少农民。有的学者对此却表示忧虑——城市化可能带来的是失业、贫民窟。
　　而在发展的重点和次序上专家们也存在争议。比如，应该优先发展经济还是发展文化建设、应该发展“村容整洁”还是提高农民的生活水平、应该解决农村负债还是培育新型的农民。
　　在实际运作中，出现了多种模式：传统乡建运动中知识分子主导的新农村，以韩国、日本新村建设为模板的新农村，以华西村为模板的新农村甚至新村庄建设的新农村等。
　　“新农村建设到底想干什么，可能有关方面也没想清楚，所以各有各的做法。”６月２４日，茅于轼在给南方周末记者的一封电子邮件中说道。
　　在查阅浩瀚的各种论述文章之后，叶敬忠，这位长期在农村调研的学者发现，虽然农民在理论上被一致认为是新农村建设的主体，但是在轰轰烈烈的新农村建设讨论与行动中，听到的几乎都是来自于专家学者和政府官员等农村外部群体的主张和建议。

另类新农村建设
　　２００６年初，国家将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这２０字方针定为新农村建设的目标。
　　２００６年５月至６月，叶敬忠带领中国农业大学的学生在分别位于中国东部、西部、南部、北部的四个省开始了为期一个月的新农村调查。
　　他们调查统计发现，在什么是新农村建设最重要的方面这一点上，４６．８％的农民认为是生产发展，３４．３％的农民认为是生活宽裕，４．７％的村民认为是乡风文明，８％的村民认为是管理民主，仅有６．５％的农民认为是村容整洁。
　　事实上，从２００６年至今，各地新农村建设最主要的活动就是基础设施建设——盖房、修路，有些地区也取得了非常明显的效果。但“绝大多数村庄的新农村建设处于筹备和搁置状态，缺少实际的举措”。
　　２００６年农业部颁发的《农业部关于实施“九大行动”意见》中，将新农村示范行动列为主要任务的第一条。但是，这种示范行动在实际操作中，却与政策制定者的初衷相违——缺乏普及意义。
　　以试点村为例，调研组发现，一个县试图将扶贫村列为试点村，结果，项目报到省里，硬是通不过。
　　原来很多试点村主要选择经济条件好、有优秀的领导班子和扎实的群众基础、有丰富的自然资源与社会资源的村落。其中，某县的试点村选择的是移民村，之所以如此，是因为作为移民村本来就要投入资金建设房屋，“移民有上级拨款，一并解决了”。这些试点村的财政拨款有的甚至达到５００万元之巨。结果，移民村、文明村、旅游村、生态村便成了这一轮新农村建设的试点村。
　　在一次内部研讨会上，农业部政策法规司的一位官员举了一个例子：川西一个村庄改造，政府要求每家花四五万元修一栋房子，房子建好了，又要求别墅化——修车库。不过，他们发现最终猪圈、厕所都没有修。
　　“用这样的标准、这样的方法来建设试点村，对这些试点村而言，仅仅是锦上添花而已，更重要的是很容易造成资源分配的不合理和农村社区之间的不平等，而且取得的经验无法推广。”叶敬忠说。
　　叶敬忠在甘肃调研发现，很多家庭８０％以上收入用于教育，“即使政府出资达到７０％、农民出资３０％，也建不成新农村”。
　　一位国家级贫困县的干部向调查组介绍，如果新农村建设是一项工作，他们做的一切都是新农村建设，如果把新农村当成一个目标，他们离这个目标太远了。显然，对于全国超过６０００亿元负债的基层财政来说，新农村建设的蓝图异常遥远。

体制不顺影响农民收益
　　２００４年，“三农”问题研究专家贺雪峰在一篇《当前农村政策调整过猛》的文章中表达了自己的忧虑。事实证明，此后３年间，尤其新农村建设铺开之后，受到此前的农业政策调整的影响越来越大。
　　最近，“三农”问题专家曹锦清在淮北、甘肃考察期间发现，在西部地区，乡镇一级已经开始无法运转，在新农村建设中，这一级政府无法起到主导作用。而农村中，青壮年男性大量流出，留下老人、妇女、儿童。
　　调研组在甘肃调研过程中发现，农民对新农村建设大多表示“知道一点”、“听说过”，甚至有高达２０．８％的农民根本没听说过新农村建设。
　　根据调研，虽然有近４７％的村民关注的是生产发展，但是，长期研究农村问题的贺雪峰认为，现在农业的产值越来越低。这已经不同于１９７８年实行家庭联产承包责任制之时，当时农民的劳动付出和收入是成正比的。
　　尽管如此，６６．５％的村民认为，缺少资金投入是首先需要解决的困难，其次是缺少技术、灌溉水利等农田基础设施差、劳动力不足、销售困难。对此，中央政府也果断地逐年加大支持“三农”的支出——２００３年为２１４４亿元；２００４年为２６２６亿元；２００５年为２９７５亿元；２００６年为３３９７亿元；２００７年为３９１７亿。
　　但是，这样一条递增的曲线中，农民最终获益甚少。他们面对的是强势的政府部门。有学者形容这是“财政支农两千亿，农民受益毛毛雨”。
　　叶敬忠领导的调研组发现，这种现象产生的原因主要由于条块分割。扶贫系统有扶贫的安排，水利系统有水利的安排，“中间没有太多的监督，没有过程的管理”。
　　“现在的农业政策更多关注的是开始、结果，对实施过程监控很少，很难知道实施中是冲突还是合作。”叶敬忠说，“这不像国际上一些农村发展项目，有一个专门机构在监督、规划、实施。”
　　即便如此，要让９亿农民分享经济发展的成果，按照目前的行政体制，这种支农资金又不得不按照这种固有的渠道投放。
　　这种路径依赖，正如中国农业大学五位教授给中央领导的信件中所言，导致很多地方尚未建立新农村建设的专项资金，计划中的建设资金受到条块分割的限制，加之地方政府统筹条块资金的能力有限，影响了部分地区的新农村建设。

农民需要组织
　　叶敬忠告诉南方周末记者，此次调研中他从没有这么悲观、又从没有这么欣慰过。“我的一个强烈感觉是村民对中央的政策充满信心。”
　　调研数据显示，三成农民认为新农村建设５年内可以完成，半数的农民认为１０年内可以完成，八成农民认为新农村建设可以在２０年以内完成，很少一部分农民认为新农村建设需要２０－５０年，甚至５０年以上。
　　这种对新农村完成时间的乐观预期甚至让叶敬忠都有几分惊讶。他们的调研组发现，绝大多数农民理解的新农村都是以建房子为主。之所以这样，是因为他们从电视屏幕上看到的新农村基本都是一排排整齐的新房，地方组织各村干部到试点村去参观考察回来讲述的也是新房，甚至各地政府开展的建房、修路、改善村容村貌，更加固了农民认为新农村就是要建新房子的认识。
　　“预期新农村建设完成的时间越短，这种潜在的失望就越大。”叶敬忠忧虑地说道。２００６年１１月初，叶敬忠和中国农业大学其他四位教授联名向中央呈送了调研报告。１０天后，这份报告就得到中央高层的批示。
　　面对组织化程度薄弱的中国农民，这些为“三农”问题奔走呼吁的学者，更多地希望这些新农村建设的主体——农民——能够有一种组织化渠道以供意见表达。
　　“政策制定的时候，必须要让农民组织化，通过行业协会等参与进来，不光从经济上，还要从政治上参与决策、影响决策。”农业部的一位官员在接受记者采访时说。
　　２００７年６月２４日，在茅于轼给南方周末记者的邮件中，这位７８岁的老人一再强调，最重要的是改善基层政府的服务水平。“这是一个很长的过程，一般要十年甚至更长。”
　　（本报记者邓瑾、赵小剑、徐楠对本文亦有贡献）