《预算法》规定了中国的国账怎么管 “经济宪法”里的明争与暗斗

这部法律所牵扯的利益极其巨大——目前仅中国国库现金就已达全球最大规模，而众多隐秘的“财政专户”，沉淀的资金量堪比另一个国库。

围绕预算法的明争暗斗，历时十年，至今仍未平息。任何一处细微的修改，背后都是激烈的博弈。

即使是一部专业性极强的法律，也收获了罕见的高关注——2012年7月6日，预算法修正案二审稿被挂上全国人大官网，这是这部法律修订启动十年来唯一一次向全社会公开。仅仅一个月，共计征集意见逾33万条，在至今55部公开征集意见的法律中排名第二。

现行预算法共79条，二审稿改为95条，其中新增28条、修改36条，字数增加了近一倍。对于这部深刻影响政治、经济关系的法律，每一处细微的修改，背后都是激烈的博弈。

因其所牵扯的利益极其巨大——目前中国国库现金已达全球最大规模，而数量庞大的“财政专户”，沉淀的资金量堪比另一个国库——围绕这部法律的明争暗斗，历时十年，至今仍未平息。

约束权力的法，却处处在授权

作为立法机关的人大，反而进一步失去了对预算的控制权。二审稿中共有15处以上，将人大对预算的审查和监督权等笼统地授予了国务院。

在预算法修正案（草案二审稿）中，最让外界失望的是，作为立法机关的人大，反而进一步失去了对预算的控制权。

中国人民大学财税法研究所执行所长朱大旗看完二审稿之后的一大印象是，“本来应该是一部约束政府权力的‘控权法’法案，却处处在‘授权’。”据统计，二审稿中共有15处以“由国务院另行规定”、“按照国务院的规定制定”等表述，将人大多项对预算的审查和监督权、以及诸多对这部法律条文的解释权等笼统地授予了国务院，乃至财政部。

其中比较重要的有：“国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案”；“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行”；“预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定”；“国库管理的具体办法由国务院规定”等。

“‘由国务院规定’是什么意思？财政部是国务院掌握财权的部门，国务院规定和财政部规定就是一回事。”一位学者对南方周末记者直言，二审稿极大地强化了政府部门对预算的控制权和自由裁量权。

2012年，二审稿公布后，全国人大常委会预算工作委员会法案室原主任俞光远向媒体指出，二审稿最大的问题就是“授权立法过多”，“交给国务院立法，那是法规；交给财政部立法，那就是规章了，规章不属于法律，显然是不合适的。”

在学者们看来，以立法的形式笼统地固化授权，等于人大把对预算的管理权放给了行政部门。“以立法形式一次性授权以后，相当于把主人家的财权交给了管家，或者说把董事或者股东的权力交给职业经理人。”社科院农村发展研究所研究员冯兴元对南方周末记者说。

中央财经大学财经研究院院长王雍君则告诉南方周末记者，现行预算法最关键的缺陷，是授权的程序和技术特征不明确，“财政部门常说‘人大都授权了&rsq