【政经】一场新的“分税”革命

如何为地方政府寻找到合理、合法、合意的税源，成为绕不过去的坎

营改增（营业税改征增值税）是一项新的税收革命，其意义不亚于1994年的分税制改革。

在交通运输与服务行业试点营业税改征增值税之后，形成了三重利益分配：中央政府与地方政府利益的重新分配、政府与企业之间的利益重新分配、不同地区、企业之间的利益重新分配。

营改增加强了中央政府的财政控制权。

增值税与营业税是我国税收大头，2011年两者加总占国内税收入的42%，增值税属于国税，营业税属于地税，由中央政府与地方政府按照75：25的比例分享。我国有18个税种，只有5个税种是大税源，其中营业税占到全部税收收入的15%以上，其余13个税种都是零星税源，加起来总占比不到10%。而营业税大约占地方政府税收的30%以上，一些地方达到一半以上，对地方财政至关重要。

今年4月，国税总局局长肖捷称，考虑到保障地方财政利益，营业税改征增值税后，收入仍归属地方，同时还要相应考虑地方收入主体税种构建问题。8月17日，财政部、央行、国税总局等三部门发出通知，明确试点期间，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍全部归属试点地区。但由于目前试点地区由国税部门统一征收增值税，导致地方的财政自主权下降。

营改增使地方财政收入有所下降。11月26日，财政部、国家税务总局在南京召开“扩大营业税改征增值税试点”工作座谈会上提到，上海市1-10月减收225亿元，北京市两个月减收25亿元。另外，今年10月21日，在李克强主持召开的扩大营改增试点工作座谈会上，上海市政府负责人介绍，今年以来，通过在交通运输业和部分现代服务业实施营改增试点，共计减轻上下游企业税负170多亿元。

经测算，“营改增”后广东省试点纳税人税负将总体下降，减负约96~150亿元，其中深圳约30~50亿元。除了税收收入预期减少，广东省市两级财政还将安排专项资金，来补贴因“营改增”而税收增加的企业。10月29日，广东省召开“营改增”试点新闻发布会透露，广东省财政安排10亿元，各市也相应安排专项资金，对月平均税负增加1万元以上的试点纳税人给予补贴。目前省级10亿元已安排到位，资金补贴实施办法已经省政府审定。虽然安排周到，但短期内某些企业税收上升与补贴低效的弊端，恐怕难以避免。

要保持地方政府财权与事权的平衡，不外乎两条道路。

第一，在过渡期继续允许地方政府维持房地产财政，不仅卖地收入是地方政府预算收入的主要来源，房地产相关的税收也是地方政府的重要营业税来源。1994年财税体制改革以来，我国房地产业流转税采用营业税和土地增值税双重征收的制度，实行价内税。现行房地产营业税率为5%，以经营房地产的总收入为计税依据。

在营业税的九大税目中，包括建筑业和销售不动产业，两个税目并存对建筑收入双重征税，房地产业发展会带来地方税收高速增长，如2011年两者税收占营业税收入的49%。刺激房地产业发展就成为追求税收最大化的地方政府的理性选择，房地产经济难以消肿。营改增后，税收收入下降，地方政府对房地产行业的依赖可能更强。

第二，加紧推出财产税等地方税种。分税制各级政府财政收入有明确来源，物业税等税种是地方收入的主要来源，以供地方教育等公共支出。我国财产税比营改增复杂得多，将涉及到巨大的利益碰撞，何时能推出还在未定之数。但营改增理顺流转税后，理顺财产税是逻辑上的当然之举。

营改增目的是简化税制、强化财权，鼓励服务业发展。一个改革将引来更大的改革，增值税无法激励地方政府鼓励消费、降低产能。

更重要的是，未来如何从根本上理顺中央与地方财权，如何为地方政府寻找到合理、合法、合意的税源，成为绕不过去的坎。