【土地改革（八）】如何确定征地的公共目的

现代诸国放宽征收的公共目的约束的背后，隐含着特定的历史与制度背景。无论如何，征收都必须基于立法机关明确、具体的授权，并需在启动征收时通过正当程序先行认定是否合乎法定目的。法院则享有最终的审查权。

征收土地必须出于公共利益已是常识，甚至有陈词滥调之嫌。但貌似不言而喻的观念中，还有许多似是而非的成分。如何确定征收的公共目的，迄今仍是困扰我国立法的重要问题。

我国现代法制都直接或间接地借鉴自国外，包括征收制度。然而，对国外制度的解读不能停留于表面，只有系统地梳理清其潜在的制度背景和运作机理，才能为真正解决我国征地公共目的的困境提供有益的镜鉴而不是误导。

国外放宽公共目的的背景

2005年美国的凯洛等诉新伦敦市等案（Susette Kelo et al.v. City of New London et al.）（美国联邦最高法院以5∶4判决新伦敦市市政府以经济发展为由征收个人地产的行为胜诉）曾在我国引起热切关注，至今仍被频频引以为据。人们似乎认为，为“经济发展”征地已成为征收制度的发展趋势和主流，甚至像美国人那样断言征收所应受到的公共目的的限制已不再重要。

其实，西方各国都有着类似从公用征收到公益征收的演进轨迹。始作俑者也非凯洛案。典型者如：1954年的Berman诉Parker案（为了重整华盛顿市区中的“破败区”而征收土地重新开发，类似于我国所言的旧城改造），和1984年的波兰镇社区委员会诉底特律市案（Poletown Neighborhood Council v. City of Detroit，底特律市为挽留通用汽车公司不要迁走在底特律的工厂，以避免失业状况的恶化和税收的减少，征收包括波兰裔居民聚居的波兰镇（类似于唐人街）在内的土地，在改善基础设施之后交由通用汽车公司使用）。

但是，凯洛案等判例之所以要对宪法规定的征收前提条件的“公共用途（Public Use）”放宽解释，有其特殊的历史背景，即之前对“公共用途”解释过于严苛。早期征地的“公共用途”被严格解释为必须是“为公众所使用”的公共设