汶川抗震启示：中国还缺一部什么灾难都能管的基本法

受访人：王建平（四川大学教授，防灾减灾法专家）

甭管水灾火灾还是地震，它都管

很多制度性难题，任何单灾种法律都不好解决

南方周末：作为国内最早研究防灾减灾法的专家之一，从法律角度反思对汶川大地震的救灾与重建，你觉得最主要的启示是什么？

王建平：汶川地震后，我国颁布了重建条例，通过了重建规划。借鉴汶川大地震的救援与灾后重建经验，防震减灾法把一些原来没想到的做 法，补充了进去。现在，防火、水土保持与防洪等单灾种法律基本齐备了，也出台了一系列国家应急预案，初步构成依法减灾的法律体系。但目前还缺乏一部综合性 的防灾减灾基本法（下文简称基本法）。

灾害学上有个很重要的观点：“祸不单行”。21世纪前段，整个地球处于“嘉荫期”即灾害群发期，且一种灾害会引起另外一种灾害。比如洪灾、旱灾往往 和地震有关。2006年川渝大旱，岷江、都江堰等地水利工程开闸放水，2008年初冰雪灾害，接着是大地震。防灾减灾国家立法，不能头疼医头，脚疼医脚， 而是要考虑制定防灾减灾基本法。

基本法是要解决应对各种自然灾害的系统性制度设计问题。包括灾前预防：主要是备灾、防灾减灾工程和防灾投入、防灾减灾义务在各级政府、公民、法人和 其他组织等主体之间的分配等；灾中处置：抢险救灾预案的启动、临时安置与过渡安置，各地和各种救灾力量参与抢险救灾的配合义务与权利，比如行政型泄洪时洪 水给行洪区损失的补偿机制，志愿者救灾、NGO参与救灾以及抢险救灾国际合作、灾区开放等；灾后恢复重建：主要是灾后恢复重建的政府、政策与法律保障，对 口援建机制的启动，灾后重建要保证不发生新的重建型灾害等。

前述这些制度性难题，任何单灾种法律都不好解决。

南方周末：你曾说自己是身在灾区的“伪灾民”，这涉及到灾民的认定问题，应该也属于基本法要明确规定的范畴？

王建平：对，该法还应包括“三灾制度”：灾民的认定——我国历史上，以农业收成确定灾民：减少六成收入就是重灾民，三成算轻灾，一成 是轻微灾。这个标准现在还用不用，能否用于城市受灾居民？灾区的划定——灾区不是行政概念。比如水灾，长江淮河发洪水，涉及到的省份很多。汶川地震后划分 了极重灾区、重灾区、一般灾区，但并没有严格的具体标准；灾情核实机制——灾情调查核实不仔细，会带来灾民安置